Wie das Verkehrsministerium sich ÖPP schön rechnet

Von Carl Waßmuth / GiB

Am 04. Juni 2014 hat der Bundesrechnungshof (BRH) in seinem Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages Mehrkosten bei fünf der sechs vergebenen ÖPP- Verkehrsprojekte in Höhe von insgesamt 1,9 Milliarden Euro gerügt. Dieser Bericht hatte viel Aufmerksamkeit erregt. Das Bundesland Sachsen-Anhalt war sogar gänzlich aus der ÖPP-Förderung ausgestiegen. Wie aus Gabriels neuer Expertenkommission bekannt wurde, macht man sich dort seitdem auch Gedanken um ÖPP: Man möchte die Ursachen für das Imageproblem und die rückläufige Entwicklung von ÖPP näher ergründen und zusätzlich sicherstellen, dass die Haushaltsbelastungen von ÖPP-Modellen klar und nachvollziehbar dargestellt werden sollten.

Zum dem folgenreichen BRH-Gutachten hat nun am 18. September das Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) einen Bericht an den Rechnungsprüfungsausschuss (RPA) des Deutschen Bundestages übersandt. Berücksichtigt man die übliche höfliche Sprache im Schriftverkehr von Ministerien und parlamentarischer Gremien untereinander, so stellt der Bericht des BMVI einen deutlichen Verriss des BRH-Gutachtens dar. Auf 43 Seiten geht man zahlreiche Aussagen des BRH durch und kommt zu dem Schluss, dass das BRH-Gutachten

„an zentralen Stellen inhaltlich nicht haltbar ist und zudem rein formale „Mängel“ enthält. Die These des BRH, das BMVI habe seine ÖPP-Ziele nicht erreicht, kann i. E. nicht aufrecht erhalten bleiben.“

Nun ist es nichts völlig neues, dass ein Ministerium verschnupft reagiert, wenn es vom Bundesrechnungshof auf Geldverschwendung hingewiesen wird. Der Bericht des BMVI ist dennoch mehrfacher Hinsicht bemerkenswert. Diese Besonderheiten sollen nachfolgend dargestellt werden. Zentrale Untersuchungsmethode ist eine vorgewichtete Frequenzanalyse: Es wurde geprüft, wie oft als zentral eingeschätzte Wörter oder Begriffe im Text vorkommen. Ergänzt wird die numerische Darstellung um eine eigene Einschätzung zur Frage „ÖPP: teurer oder günstiger“.

 Bei ÖPP geht es vorrangig um Ungewissheiten

Es fällt auf, dass das BMVI eine hochgradig technokratische Sprache verwendet. Der Sachverhalt mutet daher sehr komplex an. Beim näheren Hinsehen sieht man jedoch, dass kaum neue Berechnungsergebnisse vorgestellt wurden. Auch werden wenige Sachverhalte neu angeführt. Dafür quillt der Text geradezu über von Ungefährem. Wie das? Zu einem großen Teil liegt das am Sujet: Ein Risiko ist ein Schaden, der in der Zukunft liegt – oder vielmehr liegen kann. So gerne man genau sein möchte, bei Risiken geht es um Ungewissheiten. Versicherungen versuchen dem beizukommen, indem sie aus einer riesigen Menge an Schäden Statistiken bilden. ÖPPs gibt es in Deutschland allerdings wenig mehr als dreihundert, und kaum ein ÖPP-Projekt gleicht dem anderen. Autobahn-PPPs sind aktuell erst sechs in der Betriebsphase. Daraus lassen sich keine belastbaren Statistiken machen. Der Text trägt dem sprachlich Rechnung: Das Wort Risiko kommt 74-mal vor, im Schnitt auf jeder Seite zweimal. Die Worte Prognose, prognostiziert, Unsicherheit, Vermutung, vermutlich, womöglich, künftig, vorhersagen, eventuell und unvorhersehbar bilden eine Wortgruppe mit 67 Treffern. Zwanzig Mal geht es um Einschätzungen oder Kostenschätzungen. Insgesamt bilden die eher dem Vagen zuzuordnenden Worte und Begriffe eine Gruppe, deren Mitglieder sich auf 159 Stellen im Text verteilen. Jede Menge Ungewissheiten eben.

 Eine Flut von Wertungen

Noch etwas anderes kontrastiert mit der technokratischen Sprache: Die große Anzahl von Wertungen. „Der BRH behauptet“ und „die Behauptung des BRH“ kommen 21-mal vor, die Worte „angeblich“ sowie „vermeintlich“ zusammen ebenfalls 21-mal. 18-mal ist davon die Rede, dass der BRH unterstellt, suggeriert, konstruiert oder spekuliert. Aussagen der BRH werden 17-mal als Thesen oder Hypothesen bezeichnet, 13-mal sind Beispiele oder Betrachtungen des BRH fiktiv oder idealisiert. 13-mal sollen Aussagen, Bemerkungen oder Thesen des BRH unzutreffend, nicht zutreffend oder irreführend sein, zwölfmal verkürzt beziehungsweise isoliert. Nicht relevant, irrelevant, abwegig, unreflektiert, „überzeugt nicht“, „nicht neutral“ und „ist abzulehnen“ bilden eine Gruppe von elf Begriffen, „nicht belastbar“, „wenig aussagekräftig“, „geht ins Leere“ beziehungsweise „führt ins Leere“, „nicht nachvollziehbar“ sowie „ohne Anhaltspunkte“ eine Gruppe von zehn Begriffen. Da sind Wertungen wie „der BRH versucht zu belegen“, „versucht zu suggerieren“ oder „versucht den Eindruck zu erwecken“ mit insgesamt vier Nennungen geradezu selten. Insgesamt bilden allein die aufgeführten Wertungen eine Gruppe von 142 Begriffen, drei bis vier Wertungen pro Seite.

Wenn man sich vergegenwärtigt, dass das Sujet von Zukünftigem wie Prognosen und Risikobewertungen dominiert wird, liegt der Gedanke nahe, dass so viele Wertungen gleichwohl recht ungefährdet geäußert werden können. Wer kann schon in die Zukunft blicken? Verifizierbares ist dementsprechend deutlich seltener zu finden: Von falschen Schlussfolgerungen, Darstellungen, Eingangsdaten, Prognosen oder Berechnungen des BRH ist nur achtmal die Rede, sieben Mal heißt es, dass etwas nicht belegt sein soll. Unrichtig oder „nicht sachgerecht“ kommt sechsmal vor, unberücksichtigt beziehungsweise „fehlerhaft berücksichtigt“ viermal, „nicht logisch“ und „im logischen Widerspruch stehend“ nur je einmal. Damit kommen überprüfbare Aussagen innerhalb der genannten Begriffe 27-mal vor. Auch wenn man berücksichtigt, dass es noch eine Handvoll implizit falsifizierbare Aussagen gibt sowie Begriffe, die in den genannten Wortgruppen noch fehlen, so bleibt doch ein klares Missverhältnis sichtbar: Viele Wertungen stehen deutlich weniger Aussagen gegenüber, die überprüfbar sind.

Wer bestimmt, was real ist?

Die Entgegnungen des BMVI stützen sich insbesondere auf Bekräftigungen, dessen, was aus Sicht des BMVI die Realität ist – im Kontrast zu dem, was zuvor beim BRH in Frage gestellt wurde. 19-mal wird etwas durch das Wort „tatsächlich“ unterstrichen, Beschaffung kontrastiert zehnmal mit einer sogenannten Beschaffungswirklichkeit, die vermutlich realer sein soll. Herangehensweisen oder Prüfungen werden neunmal mit dem Attribut „objektiv“ versehen, eine Wortgruppe mit 16 Mitgliedern versammelt die drei Begriffe Realität (sieben Treffer), Praxis (ebenfalls sieben) sowie Finanzierungswirklichkeit (zwei). Zweimal kommt der Ausdruck „Fakt ist“ vor. In der Summe will man vom BMVI wenigstens 56-mal betonen was real ist – und sich damit implizit davon abgrenzen, was irreal sein könnte, und stellenweise auch explizit davon, was als fiktiv zu betrachten ist. Diese Häufung von behaupteten Unverrückbarkeiten kontrastiert mit den zahlreichen Ungewissheiten, die wie oben dargestellt ebenfalls aus dem Text hervorgehen. Erkennbar wird das Bemühen, die Deutungshoheit darüber herbeizudefinieren, was Realität ist und was nicht. Für einen Diskurs ist das nur teilweise hilfreich. Erkennbar werden auf diesem Wege sicherlich, ob und wo Unterschiede in der Wahrnehmung vorliegen. Um zu einer gemeinsamen Grundlage für eine Bewertung zu kommen, müsste die wahrgenommene Realität aber auch beschrieben werden. Dazu reicht es nicht aus, z.B. auszusagen, die Beschaffungswirklichkeit sähe anders aus als vom BRH angenommen.

Was ist vergleichbar?

Völlig signifikant in der Frequenzanalyse ist die zentrale Bedeutung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, abgekürzt als WU´en: 109-mal kommen sie vor. Auch wenn eine Handvoll der Nennungen auf Zitate aus dem BRH-Gutachten zurückgehen, so wird dennoch deutlich: Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen werden vom BMVI als ein Schlüsselelement angesehen in der Bewertung, ob es nun teuer wird als angenommen oder nicht. Allerdings kommt auf diesem Wege eine neue Ungewissheit hinzu: Was nämlich in den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu den betrachteten Projekten steht, ist weiterhin geheim und kann somit weder zitiert noch als Beleg angeführt werden. Dass das notwendigerweise so ist, dazu findet sich ebenfalls im Text:

„Anhand des sehr detaillierten WU-Datenrahmens kann anschaulich nachvollzogen werden, dass es bei einer WU um eine eigene Kalkulation der öffentlichen Hand handelt. An der sozialen Marktwirtschaft Beteiligte veröffentlichen üblicherweise nicht ihre eigenen Kalkulationen, so- lange sich diese im Wettbewerb befinden, in der Regel auch darüber hinaus nicht. Wettbewerbe und öffentliche Ausschreibungen stehen unter einer besonderen Verschwiegenheit, da ansonsten der Wettbewerb und damit eine Ausschreibung sich selbst überflüssig machen würden. Transparenz kann es daher an den Stellen geben, die nicht wettbewerbsrelevant sind, wie Leitfäden und Methodiken. Das BMVI sieht daher allenfalls die Möglichkeit, nach einer Karenzzeit und der damit auslaufenden wettbewerblichen Relevanz von eigenen Kalkulationen diese zu veröffentlichen, wobei dies auch Ausstrahlungswirkung auf andere ÖPP-Bereiche haben dürfte und daher nicht losgelöst für den Bundesfernstraßenbereich betrachtet und entschieden werden kann.“

Es sei dahingestellt, ob die praktizierte Geheimhaltung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen für ÖPP-Projekte des Bundes damit hinreichend begründet ist. In jedem Fall ergibt sich damit ein großes Problem für jeglichen Diskurs zu der Frage, ob die Berechnungen in den WU´en richtig oder falsch sind. Der BRH hat möglicherweise eine input-output-Betrachtung angestellt: Das bezahlen wir, das bekommen wir, durchgerechnet für jeweils die konventionelle Variante und für ÖPP. Das BMVI setzt dem entgegen: Die WU´en wurden richtig erstellt, sind richtig und stimmen im Übrigen mit den Forderungen der Bundeshaushaltsordnung (BHO, 14 Nennungen) überein. Damit steht nun Aussage gegen Aussage. Der BRH wird im gleichen Zug vom BMVI der Intransparenz bezichtigt, aber so richtig übersichtlich wird es für Dritte durch die Aussagen des BMVI „bei uns auch intransparent, aber alles richtig“ auch nicht. Und geht es weiter mit Dingen, die weniger aufklären als Positionen abstecken: Nutzenvergleich, Kosten-Nutzen-Analyse sowie Nutzeneffekte (29 Nennungen) sind möglicherweise monetarisierbar, sicherlich aber gibt es dabei einen großen Interpretationsspielraum. Dasselbe gilt für Effekte aus der Lebenszyklusbetrachtung (25 Nennungen), da die betrachteten Projekte alle gerade erst in die Betriebsphase eingetreten sind, der erste „Lebenszyklus“ (der faktisch ein Betriebszyklus ist), die Rückübergabe an die öffentliche Hand 20 bis 25 Jahre erfolgt. Zu monetären Effekten bezogen auf diesen Betriebszyklus ist somit fast nichts bekannt, und gar nichts bekannt sind die Folgen einer ÖPP-Investition und einer 25-jährigen ÖPP Betriebsphase in Hinblick auf den tatsächlichen Lebenszyklus, der bei solchen Infrastrukturen wenigstens 50 bis 80 Jahre betragen sollte.

Die Vergleichbarkeit der Aussagen wird gänzlich hinfällig, sobald das BMVI sich auf eine neue Vergabepraxis bezieht, die für die vom BRH untersuchten ÖPP-Projekte noch gar nicht gegolten hat. Für die ersten sechs ÖPP-Autobahn-Modelle sprach man vom A-Modell (A für Anschubfinanzierung), heute wird gemäß BMVI das V-Modell (V für Verfügbarkeit) zur Ausschreibung gebracht. Tatsächlich hat der BRH in seinem Bericht am Rande auch das Verfügbarkeitsmodell angesprochen. Es bleibt aber rätselhaft, wie das das BMVI veranlassen konnte, selbst 45-mal auf das Verfügbarkeitsmodell Bezug zu nehmen – für die zentrale vom BRH prognostizierte Kostenüberschreitung von 1,9 Milliarden Euro spielte dieses Modell keine Rolle, da es dort noch nicht angewandt wurde.

 Wo sich das BMVI intensiver verteidigt

Mit der häufigen Bezugnahme auf das Verfügbarkeitsmodell wird fraglos vom Thema abgelenkt, ob absichtlich oder im missionarischen Eifer sei dahingestellt. Andere häufige Nennungen zeigen aber womöglich, wo man sich in der Argumentation angegriffen fühlte: Einige Begriffe, die beim BRH eher selten auftauchen, führen beim BMVI zu zahlreichen Verteidigungen. Der wichtigste dieser Begriffe ist der Zins: Die Wörter Zins, Zinssatz, Zinsänderung oder Zinszahlungen verzeichnen ansehnliche 66 Nennungen. Kurz gefasst legte der BRH einen recht simplen Dreisatz dar: Der Bund zahlt niedrige Zinsen für Kredite. Private zahlen höhere Zinsen für Kredite. Bei ÖPP nehmen Private die Kredite für den Bund auf. Also zahlt der Bund, der auch die Kreditzinsen bei ÖPP bezahlen muss, höhere Zinsen und hat somit bezogen auf die Finanzierung höhere Kosten. Ob die Relativierung dieser Aussage in den 66 Nennungen gelungen ist? Ein besonders schillerndes Beispiel aus der Zins-Verteidigungs-Armada ist dieses:

„Die plakativen Aussage „ÖPP kann nicht wirtschaftlich sein, weil der Staat sich ja günstiger finanziert als ein Privater“ ist unvereinbar mit dem Begriff der „Wirtschaftlichkeit“ gemäß BHO §7. Nach der Logik des BRH, allein auf die Finanzierungskosten abzustellen, müsste der Staat dann eigentlich auch – ähnlich plakativ ausgedrückt – Autos und Smartphones bauen, was er aus gutem Grunde nicht macht.“

Nicht ganz so häufig, aber immer noch signifikant ist die Nennung von („vermeintlichen“, „konstruierten, etwaigen) Fehlanreizen sowie der vom BMVI sogenannten „Fehlanreiztheorie des BRH“: 20-mal kommt das vor. Dass man Fehlanreizen ausgesetzt gewesen sei oder gar darauf reagiert habe, möchte man gründlicher von sich weisen als Kritik in Bezug auf die Schuldenbremse beziehungsweise Schuldenregel (zwölf Nennungen) oder die Transparenz (zusammen mit intransparent, nicht transparent elf Nennungen).

Zusammenfassend ist zu konstatieren, dass der BMVI-Bericht versucht, die Debatte um Mehrkosten durch ÖPP in die „Spezialistenecke“ hinüberzuziehen. ÖPP soll angeblich so kompliziert sein, dass selbst der Bundesrechnungshof es nicht mehr versteht, ja zu dem eklatanten Fehlschluss kommt, es würden (mindestens) 1,9 Milliarden Euro Mehrkosten entstehen, wo doch gemäß BMVI tatsächlich Geld gespart wird. Richtig rechnen kann allein das BMVI sowie die Berater, die die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen erstellen. Nun sind 1,9 Milliarden Euro wirklich viel Geld. Hunderte Schulen könnten dafür saniert, tausende Lehrerinnen und Lehrer eingestellt werden. Der Bericht des BMVI beantwortet an keiner Stelle die Frage, wo dieses ganze Geld tatsächlich bleibt. Es bleibt zu hoffen, dass der Rechnungsprüfungsausschuss des Deutschen Bundestages sich dem Misstrauensvotum des Bundesrechnungshofs anschließt und der ÖPP-Geldverschwendung weiter nachgeht.