Schulprivatisierung per Grundgesetz

von Carl Waßmuth

In knapp sechs Wochen (am 24. März) will der Bundestag über eine umfangreiche Grundgesetzänderung entscheiden. Kommende Woche findet im Bundestag dazu die erste Lesung statt (am 17.Februar). Das Grundgesetz soll an insgesamt 14 Stellen geändert werden. Dieses enorme Änderungspaket wurde bisher kaum diskutiert, und wenn, dann unter dem Aspekt einer Autobahnprivatisierung, die damit ermöglicht wird. Tatsächlich enthalten die Grundgesetzänderungen zusammen mit dem Begleitgesetz auch einen Baustein, der die Privatisierung im Schulbau enorm beschleunigen könnte. Nachfolgend eine Zusammenstellung der Hintergründe.

Hilfe vom Bund für finanzschwachen Gemeinden

Ein Begleitgesetz legt fest, dass ÖPP förderfähig ist

Die neue ÖPP GmbH berät die Kommunen „unideologisch“

Mit ÖPP an Schulen gibt es zahlreiche negative Erfahrungen

Finger weg von unseren Schulen und Kindergärten

Hilfe vom Bund für finanzschwachen Gemeinden

Viele Schulgebäude und andere Bildungseinrichtungen bundesweit leiden unter einem Sanierungsstau. Verarmte Kommunen sparen an der Instandhaltung, mit zunehmenden Folgen für den Gebäudebestand. Bildungsfragen sind jedoch Ländersache, es besteht zwischen Bund und Ländern in vielen diesbezüglichen eine auch „Kooperationsverbot“ genannte Aufgabetrennung. Dieser von vielen Seiten kritisierte Grundsatz soll zwar nicht aufgehoben, aber doch gelockert werden. Es ist zu befürchten, dass die Bundesregierung in diesem Zuge versucht, Anliegen der Bildungsförderung zu nutzen, um Öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) einen Zugang zu Fördergeldern des Bundes zu verschaffen, derzeit sieben Milliarden Euro. Die Gefahr einer gezielten Förderung von ÖPP durch die neue Grundgesetzänderung zeigt sich in den folgenden Schritten:

Nach Artikel 104b GG soll folgender Artikel 104c eingefügt werden:

„Der Bund kann den Ländern Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen der finanzschwachen Gemeinden und Gemeindeverbände im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren. Artikel 104b Absatz 2 und 3 gelten entsprechend.“

Das hat womöglich ein berechtigtes Kernanliegen. Die Länder „veruntreuen“ bisher Bildungsgelder, indem sie sie in den allgemeinen Haushalt einfließen lassen, statt sie gezielt z.B. Schulen und Kindergärten zu widmen. BildungspolitikerInnen, die auf Bundesebene aktiv sind, suchen daher schon länger nach Möglichkeiten, die sicherstellen, dass der Bildung gewidmete Gelder auch bei denen ankommen, die Bildung benötigen. Im Begleitgesetz zur Grundgesetzänderung werden 3,5 Mrd. Euro für solche Finanzhilfen bereitgestellt. Bereits 2015war ein Kommunenfonds mit 3,5 Mrd. Euro aufgelegt worden. Finanzhilfen können für sich genommen punktuell helfen – wenn man einmal davon absieht, dass es sicher besser wäre, die Finanznot der Kommunen durch eine gerechtere Aufteilung von Geldern und Lasten zu erreichen.

Ein Begleitgesetz legt fest, dass ÖPP förderfähig ist

Vorgeschlagen wird eine Änderung des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes, § 13 (Förderzeitraum)

„(2) Förderfähig sind auch Investitionsvorhaben, bei denen sich die öffentliche Verwaltung zur Erledigung der von ihr wahrzunehmenden Aufgaben über den Lebenszyklus des Vorhabens eines Privaten im Rahmen einer vertraglichen Zusammenarbeit bedient. Dabei kann sie dem privaten Vertragspartner für den investiven Kostenanteil des Vorhabens eine einmalige Vorabfinanzierung gewähren – im Folgenden Vorabfinanzierungs-ÖPP (Öffentlich Private Partnerschaft). Fördermittel für derartige Vorabfinanzierungs-ÖPP können bis zum 31. Dezember 2021 beantragt werden, wenn bis zum 31. Dezember 2022 die Abnahme und Abrechnung des Investitionsvorhabens erfolgt.“

Es wird also ÖPP als pauschal förderfähig festgelegt. Dabei ist ÖPP viel teurer, wie die Rechnungshöfe immer wieder belegen. Die vorgeschlagene Regelung bedeutet, dass jetzt zwar nicht mehr die Länder, dafür aber die Privatinvestoren einen Großteil der Mittel abzweigen, die eigentlich der Bildung gewidmet sind. Die Vorabfinanzierung ist besonders fragwürdig. Im Fall der „Veruntreuung“ durch die Länder landet das Steuergeld immerhin noch in anderen öffentlichen Vorhaben. Bei ÖPP ist ein Großteil des Geldes hingegen verloren. Wenn der Bund das Geld für die Vorfinanzierung von Investitionen doch sowieso hat, muss er das doch nicht erst den Privaten geben! Was dann noch übrig bleibt ist ja die pure Privatisierung des Betriebs von Schulen/Bildungseinrichtungen. Wieviel der renditeorientierte Investor während der Vertragslaufzeit investiert, hängt davon ab, ob das Gebäude nach Vertragsablauf an die öffentliche Hand zurückfällt oder ob das Eigentum beim Investor verbleibt und er das Recht auf Verwertung hat. Der Restwert des Gebäudes lässt sich nämlich sehr schwer für einen solch langen Zeitraum vertraglich festlegen. Es kommen also aller Voraussicht nach, je nach ÖPP-Modell, nach Vertragsablauf entweder auf die öffentliche Hand erhebliche weitere Kosten zu oder aber ein mit öffentlichen Mitteln bezahltes öffentliches Gebäude fällt entschädigungslos in private Hände.

Auch im Bundestag kommt daher Unruhe auf. MdB Swen Schulz (SPD), langjähriges Mitglied des Haushaltsausschusses, sieht die Gefahr, dass ÖPP Vorschub geleistet wird:

„Es dürfen auf keinen Fall Privatisierungen von Autobahnen oder Schulbauten ermöglicht werden, etwa indem private Tochtergesellschaften der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft mit Bau und Betrieb von Autobahnen beauftragt oder Schulen durch Öffentlich-Private-Partnerschaften errichtet werden. […]  Darum sollte im Gesetzespaket jeder Verweis auf Öffentlich-Private-Partnerschaften gestrichen […] werden.“

Das alleinige Streichen eines solchen Verweises wird zwar vermutlich nicht ausreichen, um ÖPP durch das neu geschaffene Förderinstrument zu verhindern. Es wird aber immerhin deutlich, dass hier die Regierung auch Mitglieder der eigenen Fraktionen gegen sich aufbringen könnte.

Die neue ÖPP GmbH berät die Kommunen „unideologisch“

Wes Geistes Kind die vorgeschlagene Grundgesetzänderung ist, zeigt ein ursprünglich vorgesehenes Weisungsrecht des Bundes. In Artikel 104b GG Absatz 2 war im Entwurf vom November 2016 vorgeschlagen worden, folgende Sätze einzufügen:

„Das Bundesgesetz oder die Verwaltungsvereinbarung kann Bestimmungen über die Ausgestaltung der jeweiligen Länderprogramme zur Verwendung der Finanzhilfen vorsehen. […] Zur Gewährleistung der zweckentsprechenden Mittelverwendung kann die Bundesregierung […] zur Sicherstellung der zweckentsprechenden Mittelverwendung Weisungen gegenüber der obersten Landesbehörde erteilen.“

Damit hätte man die bisherige föderale Struktur deutlich verändert: von horizontal zu vertikal. Das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen wäre in diesem Punkt erheblich eingeschränkt worden. Der Passus wurde denn auch auf Betreiben der Bundesländer in letzter Sekunde wieder gestrichen. Es konnte angenommen werden, dass neben bildungspolitischen Anliegen mit dem Weisungsrecht auch ÖPP als Finanzkonstruktion durchgesetzt werden sollte. Das geht nun zwar doch nicht. Allerdings wurde gleichzeitig auch eine Beratungsgesellschaft geschaffen, die womöglich noch effektiver als Weisungen dafür sorgt, dass die Bundesmilliarden in ÖPP-Projekte fließen: Die Lobbyorganisation „ÖPP Deutschland AG“, an der die öffentliche Hand selbst Anteile hielt, wurde komplett aufgekauft und mit Wirkung zum 1.1.2017 zu einer kommunalen Beratungsgesellschaft umgebaut. Aus einem Interview anlässlich der Neuorganisation der ÖPP Deutschland AG[1] geht hervor, was dem Finanzministerium damit vorschwebt:

„Die neue PD soll Kommunen, aber auch den Ländern und dem Bund, ideologiefrei zu der Frage beraten, in welchen Fällen ein Projekt besser im Rahmen einer ÖPP-Struktur aufgesetzt wird und in welchen die konservative Beschaffungsvariante vorteilhafter ist.“

Kleine Kommunen könnten  dazu verleitet werden, ihre Planungskapazitäten ganz abbauen und sich damit völlig den Vorschlägen der ÖPP GmbH auszuliefern. Der Vorschlag zu einer solchen zentralen Beratungsgesellschaft stammt aus der Fratzscher-Kommission, die schon 2015 für eine Beratungsgesellschaft für Kommunen vorgeschlagen haben:

„Zusätzlich sollte die Schaffung einer öffentlichen Infrastrukturgesellschaft für Kommunen (IfK) (oder möglicherweise mehrerer solcher Gesellschaften) geprüft werden, die den Kommunen als kompetenter, nicht interessengebundener und erschwinglicher Berater zur Seite stehen würde.“[2]

Ganz offen wird auch bekannt, dass das Vergaberecht umgangen werden soll:

„Wir haben die Gesellschaft so strukturiert, dass nach dem neuen Vergaberecht eine Ausschreibung nicht notwendig ist. Alle Auftraggeber müssen Gesellschafter der PD werden, denn dann handelt es sich rechtlich um eine nicht ausschreibungspflichtige Inhouse-Vergabe. Auch hierfür ist es im Übrigen notwendig, dass die Gesellschaft sich komplett in öffentlichen Händen befindet.“

Die vom Finanzministerium getätigten Aussagen sind in Frage zu stellen. Kompetent? Die relevanten Kompetenzen liegen lokal bzw. regional vermutlich viel besser vor – sind nun aber durch Stellenabbau gefährdet, denn die ÖPP GmbH kann ja bald einspringen. Nicht interessengebunden? Eine Einrichtung, die auf Anregung des „Finanzstandorts Deutschland“ gegründet wurde und die acht Jahre lang von der Bauindustrie geleitet wurde wird voraussichtlich nicht über Nacht zu einem neutralen Akteur. Erschwinglich? Teuer ist zum einen, was die ÖPP GmbH den Kommunen da aufdrängt. Das kann gratis sein und doch kommt es teuer. Und im Übrigen stellt der Trick mit der Umgehung der Ausschreibung sicher, dass man sich nicht vergleichen muss – auch nicht, was die Qualität der Leistungen betrifft.

Mit ÖPP an Schulen gibt es zahlreiche negative Erfahrungen

In einem gemeinsamen Bericht hatten die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder [3] 18 ÖPP-Projekte untersucht. Es zeigte sich, dass nur für jedes fünfte Projekt ein Effizienzvorteil festgestellt werden konnte, der zudem im Mittel unter fünf Prozent lag. In 80 Prozent der Fälle fehlte für einen zuvor von privaten Beratern behaupteten Effizienzvorteil der schlüssige Nachweis oder dieser Nachweis war falsch berechnet, d.h die Projekte waren per ÖPP tatsächlich teuer als in öffentlicher Durchführung. Unter den geprüften Projekten waren zehn Schulen und vier Kitas in Halle, fünf Schulen in Magdeburg, eine berufsbildende Schule in Kaiserslautern,  die dualen Hochschulen Mannheim und Heidenheim sowie der Neubau einer Grundschule mit Kita (und 30 Wohnungen) in Hamburg.

Auch Kommunen, die nicht von den Rechnungshöfen gerpüft wurden, machten schlechte Erfahrungen mit ÖPP. Die Stadt Witten verzichtete unter anderem wegen Ungereimtheiten im Zusammenhang mit zwei ÖPP-Schulen auf eine ÖPP-Sanierung ihres Rathauses.[4] Bundesweit bekannt wurde der Skandal um 89 ÖPP-Schulen im Landkreis Offenbach. Die Schulen wurden von den Firmen Hochtief und SKE von 2004 bis 2009 Jahren saniert und sollen von ihnen bis 2019 bewirtschaftet werden. Der damalige Landrat Walter weckte  im Vorfeld Hoffnungen, dass der Kreis die „modernsten Schulen in Deutschland“ vorweisen könne: „ein Alleinstellungsmerkmal“.  Statt 959 Millionen Euro wollte mit Hilfe von ÖPP man nur 782 Millionen ausgeben, eine Einsparung von ca. 18 Prozent.[5] Bereits zwei Jahre später gab die TU Darmstadt[6] eine „ganzheitliche Wirtschaftlichkeitsanalyse“ heraus, die eine durchweg positive Bilanz zog:

„Eine Umgebung, in der sich Schüler, Lehrer und Eltern wohl fühlen, gerne und effektiv arbeiten können, entspricht den heutigen Vorstellungen von optimalen Voraussetzungen für Lernen und Lehren. Die meisten älteren Schulgebäude entsprechen diesen Standards jedoch nicht. Zu lange waren sie dem Verfall ausgesetzt oder waren von vorne herein nicht an den Bedürfnissen der Gebäudenutzer ausgerichtet, haben vielleicht sogar durch Ausstattung, Baustoffe und mangelnden Brandschutz deren Gesundheit ernsthaft gefährdet. […] Die Umsetzung der Maßnahmen wird durch PPP erleichtert, beschleunigt und effektiviert. Für den Kreis Offenbach heißt das: Höhere Schulqualität in kürzester Zeit. Der Nutzen des PPP-Projekts Offenbach spiegelt sich in der prompt gestiegenen Zufriedenheit und Identifikation der Schüler, Lehrer und Eltern (im Kreis West) mit ihrer schulischen Umwelt wider. Damit hat sich PPP in Offenbach-West aus Sicht der beteiligten Gebäudenutzer eindeutig gelohnt.“

Dass neu sanierte Schulen zu einer höheren Zufriedenheit bei Schülern, Lehrern und Eltern führen, war ein erwartbares Ergebnis. Allerdings stellte sich bald heraus, dass die jährlichen Kosten für die ÖPP-Variante um 60 Prozent stiegen und sich bis zum Ende 2019 voraussichtlich fast verdoppeln werden. Im Gegensatz dazu werden die beteiligten Unternehmen laut der vom Landesrechnungshof Hessen beauftragten Wirtschaftsprüfungsgesellschaft P&P Treuhand GmbH bis 2019 einen Gewinn von mehr als 120 Mio. Euro einstreichen.[7] Die erhöhten Kosten zwangen dagegen den Kreis, Kassenkredite aufzunehmen und zusätzliche langfristige Darlehen mit Laufzeiten bis 2035 abzuschließen. Der Landkreis ist mithin kaum mehr der Lage, auch nur die erforderlichen Instandhaltungs- und Wartungskosten aufzubringen, um die Gebäude auf ihrem jetzigen Stand zu halten. Und zu solchen Modellen möchte der Bund finanzschwache Kommunen jetzt anregen?

Finger weg von unseren Schulen und Kindergärten

In der Gesamtsicht zeigt sich, dass die angebotenen Finanzhilfen des Bundes nicht neutral sind. Es besteht die Gefahr, dass durch die Förderung in erheblichem neue ÖPP-Projekte geschaffen werden. Dieser Privatisierungsschub im Bildungsbereich käme die Steuerzahlenden zum einen sehr teuer. Aber auch die Qualität der Bildung selbst wird von der Privatisierung betroffen sein. Einer kurzfristiger Abhilfe in Fragen der des Schulbaus kann ein unguter Wandel im Schulalltag gegenüberstehen.  So wird in Schulen der Unterrichtsraum zuweilen auch der „die dritte Lehrkraft“ (nach dem Lehrer und den Mitschülern) genannt. Über diese Schulräume bekommen bei ÖPP aber Private das Hausrecht, bestimmen eventuell auch darüber, wie die Räume und die ganze Schule nach Schulschluss, am Wochenende und in den Ferien genutzt wird. Die jetzigen Lehrer-Parkplätze werden künftig eventuell bewirtschaftet, ebenso die Schulräume nach Unterrichtsende. Mit den Schülern den Klassenraum gestalten? Geht nicht mehr, denn abends ist das Klassenzimmer womöglich an eine private Englisch-Schule vermietet. Auch große Teile der Ausstattung werden von den Privaten festgelegt, und die Instandhaltung und Reparatur liegt in deren Hände. In den ersten Jahren mag man sich noch über das neue Whiteboard und einen frisch ausgerüsteten Computerraum freuen. Aber dieser Technik veraltet nach drei, spätestens nach fünf Jahren. Was kommt danach kommt, bestimmen weder Lehrer noch Eltern. Auch in anderen Fragen ist es mit der Mitbestimmung vorbei. Sieht das Schulessen ungesund aus? Stinken die Toiletten? Zieht es im Klassenzimmer? Ist die Ausstattung im Fachraum kaputt? Beschwerden können nur noch an den privaten Betreiber adressiert werden. Und dem stehen seine Aktionäre näher als Schüler, Lehrer und Eltern. Um noch sensiblere Fragen geht es teilweise in den Kindergärten und Kindertagesstätten. In jedem Fall spielen die Rahmenbedingungen der Räume und Dienstleiter in den pädagogischen Konzepten eine wichtige Rolle.

Kinder und Jugendliche gelten zu Recht als besonders schützenswert, ihre Bildung ist eines der höchsten Güter unserer Gesellschaft. Eine fortschreitende Privatisierung im Bildungsbereich gefährdet die Qualität dieser Güter erheblich und schädigt somit unsere Gesellschaft insgesamt. Dass die Bundesregierung für eine solche Privatisierung ausgerechnet auch noch das Grundgesetz ändern möchte, ist ein zusätzlicher Skandal im Skandal. Das Grundgesetz ist gerade dazu da, die Rechte und die Würde aller in besonderem Maße zu schützen.  Es scheint nicht zu drastisch ausgedrückt, wenn man der Bundesregierung bildlich auf die Finger klopft und sagt: „Finger weg von unseren Schulen und Kindergärten, Finger weg vom Grundgesetz.“

 

[1] http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Interviews/2016/2016-11-30-neue-kaemmerer.html

[2] Abschlussbericht Fratzscher-Kommission, S.37

[3] Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder: „Gemeinsamer Erfahrungsbericht zur Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten“, Wiesbaden, 14. September 2011, www.orh.bayern.de/files/ORH/Aufgaben/Zusammenarbeit/Bund%20und%20Laender/Gemeinsamer%20Erfahrungsbericht%20OEPP-Projekte.pdf

[4] Siehe dazu auch Waßmuth, Valentukeviciute, Pilgram (2013): „Gutachterliche Stellungnahme zu PPP-Projekten in Witten, insbesondere der Abschnitt zu den ÖPP-Schulen:  https://www.gemeingut.org/wordpress/gutachterliche-stellungnahme-zu-ppp-projekten-in-witten-2/#_Toc348267859

[5] Schwarz (2006), „Auf dem Weg zu den modernsten Schulen Deutschlands“, FAZ, online unter http://www.faz.net/aktuell/rhein-main/region/kreis-offenbach-auf-dem-weg-zu-den-modernsten-schulen-deutschlands-1302293.html

[6] Pfnür/ Hirt/Egres(2007): „Ganzheitliche Wirtschaftlichkeitsanalyse bei PPP Projekten dargestellt am Beispiel des Schulprojekts im Kreis Offenbach“, Arbeitspapiere zur immobilienwirtschaftlichen Forschung und Praxis, Band Nr. 8, online unter http://www.real-estate.bwl.tu-darmstadt.de/media/bwl9/dateien/arbeitspapiere/arbeitspapier_8_schulen_offenbach.pdf

[7] Siehe dazu auch: Valentukeviciute (2015): ÖPP-Schulen in Offenbach – Entsetzen nach Kostenexplosion, https://www.gemeingut.org/wordpress/leuchtturmprojekt-oepp-schulen-in-offenbach-entsetzen-nach-kostenexplosion/ sowie: Schule-Allen (2016): Kommentar zum Bericht des Landesrechnungshofes zum PPP-Projekt Schulen des Landkreises Offenbach, https://www.gemeingut.org/wordpress/kommentar-zum-bericht-des-landesrechnungshofes-zu-ppp-projekt-schulen-des-landkreises-offenbach/