Planfeststellungsverfahren versus BürgerInnenbeteiligung

„Bewohner der Erde! Hier spricht Protestnik Vogon Jeltz vom galaktischen Hyperraum-Planungsrat. Wie ihnen zweifellos bekannt sein wird, sehen die Pläne zur Entwicklung der Außenregion der Galaxis den Bau einer Hyperraum-Expressroute durch Ihr Sternensystem vor. Und Ihr Planet ist einer von denen, die gesprengt werden müssen. Es gibt keinen Grund, dermaßen überrascht zu tun. Alle Planungsentwürfe und Zerstörungsanweisungen haben 50 ihrer Erdenjahre in ihrem zuständigen Planungsamt auf Alpha Centauri ausgelegen. Wenn Sie sich nicht um ihre ureigensten Angelegenheiten kümmern, ist das wirklich Ihr Problem.“

In der Debatte um Stuttgart 21 und weitere Großprojekte der öffentlichen Infrastruktur wird verstärkt ein Argument vorgebracht, das einen Nerv trifft in der Auseinandersetzung um die Funktionsfähigkeit unserer Demokratie. Kommt die Bürgerbeteiligung in Planfeststellungsverfahren adäquat zustande?

Droht Deutschland die Lähmung?

BürgerInnenbeteiligung und BürgerInnenproteste drohen nach einer überspitzt formulierten Kritik seitens der Industrie generell große Infrastrukturprojekte zu verhindern und Deutschland auf diesem Wege zu lähmen. Exemplarisch kann dafür die Kritik des Vorstandsvorsitzen der DB AG Dr. Rüdiger Grube genannt werden, der nicht nur die Auffassung vertrat, es gebe kein Widerstandsrecht gegen einen Bahnhofsbau: Grube warnte, dass ein Scheitern von „Stuttgart 21“ schwerwiegende Folgen für alle Projekte dieser Art in ganz Deutschland hätte.

„Es gehört zum Kern einer Demokratie, dass solche Beschlüsse akzeptiert und dann auch umgesetzt werden. Sonst werden bei uns keine Brücke, keine Autobahn und kein Windkraftpark mehr gebaut.“

Die deutsche Wirtschaft fordert wegen der massiven Proteste gegen Stuttgart 21 und andere Großprojekte sogar, die Einspruchsrechte der Bürger zu begrenzen. Der Präsident des BDI, Hans-Peter Keitel, gegenüber der Berliner Zeitung:

„Wir haben im weltweiten Vergleich eine einmalige Beteiligung von Bürgern und Verbänden. Manchmal müssen wir aber überlegen, ob das nicht zu viel und zu langwierig ist und es am Ende sogar mehr schadet als nützt.“

Ausstrahlung auf andere Projekte

Auch in Berlin flammen neue Proteste gegen den neuen Großflughafen in Schönefeld auf, nachdem die damit verbundenen Flugrouten öffentlich geworden sind. In kürzester Zeit entstanden 30 neue Bürgerinitiativen, deren Forderungen bis zum Baustopp in Schönefeld gehen. Wowereit und Platzeck bemühen sich schnell, eine Vergleichbarkeit mit Stuttgart zu dementieren:
Es sei nicht realistisch, einen Stopp der Arbeiten auf der Baustelle des künftigen Schönefelder Flughafens zu verlangen, sagte Brandenburgs Ministerpräsident, Matthias Platzeck (SPD). Der Flughafenbau sei mit dem Schienenverkehrsprojekt Stuttgart 21, für das Anwohner ebenfalls einen Baustopp erreichen wollen, nicht zu vergleichen.
Dabei gibt es durchaus Parallelen: Neue oder neu bekannt gewordene Informationen stellen die Geschäftsgrundlage des mit der ursprünglichen Planfeststellung geschlossenen Gesellschaftsvertrags in Frage. Von den Stuttgarter Bürgerinnen und Bürgern wurde konstatiert, dass dieser Gesellschaftsvertrags bei entfallener Geschäftsgrundlage keine Gültigkeit mehr hat. Wowereit und Platzeck fürchten sich nun zu Recht vor der Ansteckung mit dem Stuttgarter Virus.
Dass die Kontrahenten in Stuttgart am Ende der Schlichtungsbemühungen einen Bürgerentscheid ins Auge fassen, stimmt auch den Präsidenten des Bundesverfassungsgerichtes Voßkuhle aus grundsätzlichen Erwägungen heraus bedenklich:

„Ein nachträglicher Volksentscheid stellt ein ernsthaftes Problem für die Verwirklichung von Infrastrukturprojekten dar. Irgendwann muss hier ein Schlusspunkt gesetzt werden, spätestens dann, wenn die höchsten Gerichte über das Projekt entschieden haben. Ansonsten verlieren wir unsere Zukunftsfähigkeit. Es mag Ausnahmen von diesem Grundsatz geben, diese sollten aber nicht Schule machen.“

Alles eine Frage der Vermittlung?

Vielfach wurde in Stuttgart vom Kommunikationsproblem gesprochen, wenn nach den Ursachen dafür geforscht wurde, wie es zu derart umfassenden und andauernden Protesten gegen ein Projekt kommen kann, das schon alle betroffenen Gremien passiert hat. Dazu Ministerpräsident Mappus:

„Wir müssen uns fragen, ob Großprojekte nicht anderes vermittelt werden müssen, diese Kritik nehme ich gerne auf“.

Ein Vermittlungsproblem sieht auch der Verfassungsrichter Voßkuhle:

„Ich bin ist sehr gespannt auf den Fortgang der Schlichtung, da hier Neuland beschritten wird. Auch bei einem erfolgreichen Abschluss des Schlichtungsverfahrens muss das Ergebnis rechtlich umgesetzt werden und auch rechtlich umsetzbar sein. Immerhin sind Planfeststellungsverfahren für Großprojekte mittlerweile sehr komplex, so dass oft nur wenige spezialisierte Anwaltskanzleien in der Lage sind, sie ernsthaft zu begleiten. Nicht zuletzt dadurch entstehen Vermittlungsprobleme in Richtung Bürger.“

Dass Voßkuhle Ausnahmen für möglich hält, legt allerdings nahe, dass dies juristisch möglich ist. Dass Ausnahmen nicht Schule machen sollen, ist somit bereits die politische Auffassung von Voßkulhle als Bürger und nicht die weitgehend neutrale Bewertung des Verfassungsrichters. Eine Lösung für die Kluft zwischen Komplexität und Bürgerbeteiligung hat er noch nicht.
Vermittler Heiner Geißler möchte hingegen durchaus die Ausnahme zur Regel machen:

All das, die angeblich „im weltweiten Vergleich eine einmalige Beteiligung von Bürgern und Verbänden“ (Hans-Peter Keitel, BDI), die Basta-Entscheidungen und auch das Passieren des Projekts „durch alle Gremien“ fußen auf einer Verwaltungsvorschrift, die dringend auf den Prüfstand gestellt werden muß: Dem Planfeststellungsverfahren. Vielleicht muß man diese Regel verändern, so dass kostenintensive Ausnahmen nicht mehr erforderlich sind.

Planfeststellungsverfahren in der Praxis

Planfeststellungsverfahren werden angesetzt, wenn große Infrastrukturvorhaben die Bürgerbeteiligung erfordern. Grundlage sind nahezu identische Landesgesetze der Bundesländer.

Das Verfahren ist danach wenigstens achtstufig:

1. Aufstellung der Planfeststellungsunterlagen,
2. Einleitung des Anhörungsverfahrens,
3. Öffentliche Auslegung des Plans,
4. Bürgerinformation und Beteiligung der Betroffenen,
5. Einwendungen und Anregungen, Erörterungstermin,
6. Planfeststellungsbeschluss,
7. eventuell Klage dagegen beim Verwaltungsgericht)
8. bestandskräftiger Plan

Eine Bestandskraft des „Plans“ liegt vor, wenn der Planfeststellungsbeschluss unanfechtbar ist.

Das deutsche Planfeststellungsverfahren ist jedoch für eine Bürgerbeteiligung denkbar ungeeignet:

• Zunächst muss für die Berechtigung zur Beteiligung eine direkte Betroffenheit der Gesundheit oder des Vermögens nachgewiesen werden. Damit werden allgemeingesellschaftliche Anliegen explizit ausgeklammert. Wer sich gegen ein Projekt wehren möchte, weil es die Umwelt schädigt, Steuergelder verschwendet oder das Verkehrssystem zerstört, muss aussen vor bleiben.
• Die Fristen der Auslegung sind sehr kurz: häufig betragen sie nur einen Monat. Die Dauer der Auseinandersetzung mit einem Sachverhalt spielt jedoch eine große Rolle. Gibt es nur eine Variante zur Auswahl, sinkt nicht selten die Zustimmung zu dieser Variante, je länger die Möglichkeit besteht, sich dazu zu informieren – und sich negative Auswirkungen klar zu machen.
• Die Veröffentlichungen erfolgen „ortsüblich“, also über Amtsblätter und verwaltungstechnische Schriften und somit nicht über Wege, die eine wirkliche Partizipation von Laien zum Ziel haben.
• Die Unterlagen sind alles andere als selbsterklärend. Laien benötigen eine Fortbildung in den betreffenden Fachsprachen, um tatsächlich mitdiskutieren und fachlich fundiert mitentscheiden zu können. Für solche Fortbildungen von Laien gibt es jedoch meist weder Gelegenheit noch die finanziellen Mittel. Eine Verpflichtung zur einfachen Darstellung der zu erwartenden Sachverhalte besteht hingegen nicht.
• Gutachten werden nur „pro“ erstellt. Gutachter arbeiten für das Konglomerat aus Verwaltung und der Industrie, die bei Zuschlagserteilung dann von dem Vorhaben profitiert. Es besteht noch nicht einmal die Verpflichtung für Politik und Verwaltung, Gutachten, die die bevorzugte Variante positiv beleuchten sollten, die aber nicht zu dem gewünschten Ergebnis kamen, zu publizieren.
• Bestehen Bedenken bei Bürgern oder werden Alternativvorschläge entwickelt, besteht eine enorme Asymmetrie der finanziellen Mittel. Gegengutachten müssen selbst bezahlt werden, auf die Ressourcen der öffentlichen Verwaltung kann nicht zurückgegriffen werden. Die Asymmetrie setzt sich fort, wenn der Rechtsweg beschritten wird: Das Risiko, die Kosten zu tragen, ist für finanzschwachen Bürgerinitiativen viel schwerer zu tragen als für die öffentliche Verwaltung.
• Die zur Planfeststellung ausgelegten Unterlagen stellen regelmäßig nur eine Variante dar und bewerben nur diese. Alternativen werden nicht zur Auswahl gestellt, ja nicht einmal untersucht. Bei Stuttgart 21 konnte aus dieser Position eine Alternative mit dem Titel Kopfbahnhof 21 als „Phantom“ diskreditiert werden: Es waren darin nur einige zehntausend Euro an Planungsgelder geflossen und nicht etliche Millionen wie für S21.
• Das Verfahren dient dazu, kleine Anpassungen vorzunehmen, es geht nicht ums große Ganze. Die Integration von Widersprüchen dabei ist der Verwaltung anheimgestellt, die selbst nicht als neutral zu betrachten ist.
• Am Ende steht kein Volks- oder Bürgerentscheid, der das ganze Projekt zur Abstimmung stellt, eventuell in Konkurrenz zu anderen Planungen.

Bei all diesen eminenten Schwächen sprechen viele dennoch von Glück, wenn man überhaupt ein Planfeststellungsverfahren hat: Die Elbphilharmonie, Rathaus-, Landtags- und Gefängnisneubauten, ja selbst Autobahnsanierungen erfolgen ohne jede Bürgerbeteiligung.

Alternative Direkte Demoratie

Die Schweiz hat nicht nur die fragwürdige Ausrichtung auf den sogenannten Hochgeschwindigkeitsverkehr auf der Schiene erwogen – und sich per Volksentscheid davon wieder abgewandt. Auch der weltweit als Vorbild geltende integrale Taktverkehr wurde eingeführt, weil sich die Schweizer Bürger in Volksentscheiden dafür entschieden hatten. In Stuttgart wird genau dieses bahnfreundliche System durch S21 für Jahrzehnte verunmöglicht. In der Schweiz hingegen stand zuletzt der neue Gotthardtunnel in allen Schlagzeilen:

„Der Durchstich am Gotthard zum längsten Eisenbahntunnel der Welt hat für die Schweiz eine hohe symbolische Bedeutung. Für die Schweiz ist der Bau dieses 57 Kilometer langen Tunnels ein ähnlicher Akt, wie es für Amerika die Landung auf dem Mond war. […]“

Dieses gewaltige Infrastrukturprojekt basiert ebenfalls auf Volksentscheiden. Die Schweizer sind zwar eifrige Bahnfahrer, dennoch wurde die Politik der Verlagerung in Verfahren der „direkten Demokratie“ gebilligt. „Wenn sich auch die Minderheiten wiederfinden, müssen sie nicht auf Proteste und Demonstrationen ausweichen“, sagte [der Schweizer] Verkehrsminister Leuenberger zu der Billigung des Projekts in mehreren Volksabstimmungen.
Den Stuttgartern wurde ein Volksentscheid versprochen, aber dann vorenthalten. Die Zunahme der Proteste in der Folge sind bekannt, bis hin zum Einsetzen eines Schlichters. Der Schlichtungsprozess zu S21 in Stuttgart soll hier nicht bewertet werden, zumal er noch kaum begonnen hat. Jenseits der poltrigen Äußerungen des Schlichters Geißler wurden jedoch eklatante Schwächen des Planfeststellungsverfahren dort bereits überwunden:

• Es geht bei der Schlichtung nicht um die persönliche Betroffenheit der Beteiligten, vielmehr vertreten die Gegner des Projekts anerkanntermaßen gemeingesellschaftliche Interessen. Gleichzeitig sitzt mit dem formal privaten Bauherrn DB AG auch einer der Interessenvertreter der Privatindustrie am Tisch, was deutlich macht, dass hier nicht nur ein Konflikt zwischen Bürger und Verwaltung besteht.

• Dass Gutachten Geld kosten und die bisherige Gutachter-Asymmetrie eines Ausgleichs bedarf, wurde in den Vorverhandlungen ebenfalls festgehalten, auch wenn noch nicht klar ist, ob dieser Ausgleich auch nur annähernd stattfinden wird.

• Die Verhandlungen finden öffentlich statt, bis hin zur live-Video-übertragung im Internet.

Und last but not least ist die Schlichtung manifester Ausdruck des völligen Versagens eines vorausgegangenen Planfeststellungsverfahrens.

Veränderung ist notwendig

Das Planfeststellungsverfahren ist undemokratisch, intransparent und schließt auch durch seine anderen formalen Bedingungen einen Großteil derer vom Entscheidungsprozess aus, die eingebunden gehören. Das Planfeststellungsverfahren ist auch nicht allgemein, es findet in vielen relevanten Bereichen keine Anwendung. Das Planfeststellungsverfahren ist enorm unpolitisch und verhindert, dass Entscheidungen zum Wohle der Allgemeinheit getroffen werden, statt dessen befördert es unsinnige und kontraproduktive Großprojekte, die vor allem der Profilierung Einzelner und den Interessen der ausführenden Industrien dienen. Das Planfeststellungsverfahren vergeudet Steuergeld und gesellschaftliche Ressourcen und verhindert Bürgerbeteiligung, statt sie zu ermöglichen.
Für Infrastrukturprojekte im Sinne des gemeinwohls in Deutschland sollten wenigstens drei Konsequenzen gezogen werden:

• Das Planfeststellungsverfahren ist zu ersetzten durch eine partizipative Bürgerbeteiligung mit einem Volksentscheid über wenigstens zwei Varianten am Ende des Prozesses. Dabei sind die Varianten sachgerecht und verständlich zu beschreiben. Sie müssen sich auch in wesentlichen Punkten unterscheiden. Ein Vorhaben nicht umzusetzen und z.B. Infrastruktur nur dezentral zu ertüchtigen kann dabei ebenfalls eine Variante darstellen. Für alle Varianten sind Kosten-Nutzen-Rechnungen zu erstellen, die die zentralen gesamtgesellschaftliche Parameter neben der rein betriebswirtschaftlichen Sicht allgemeinverständlich darstellen.
• Gleichzeitig ist der Geltungsbereich für die Bürgerbeteiligung deutlich auszuweiten: Wo die EU-weite Ausschreibung gefordert ist, müssen auch die betroffenen Bürgerinnen und Bürger einbezogen werden. Schulen, Rathäuser, Gefängnisse: Das alles ist Gemeingut und bedarf gemeinschaftlicher Entscheidungen.
• Dem Aufbau und Erhalt unserer Infrastruktur muss gesellschaftlich größte Aufmerksamkeit gewidmet werden. Diese Aufgabe darf nicht der Sphäre der Landes- und Bundespolitik sowie der Fachpolitik und der Administration überlassen werden. Sie erfordert enorme Transparenz, und für die Umsetzung dieser Transparenz auch zivilgesellschaftlichen Sachverstand und Volksbildung. Die letzten beiden Punkte müssen mit Geldern ermöglicht werden, die die Allgemeinheit zur Verfügung stellt. Diese Gelder müssen an die Summe der zu erwartenden Kosten von Infrastukturmaßnahmen gekoppelt werden. Schon ein Prozentsatz von 0,1 % für kostenfreie Weiterbildung wird später ein Vielfaches dieser Summe einsparen helfen, sei es durch vermiedene Baustopps, durch kürzere Verfahren oder durch vermiedene Mehrkosten, die nur im Interesse der privaten Beteiligten gestanden hätten.
  Nur wenn wir uns dumm halten lassen, kann man uns auch für dumm verkaufen.

Berlin, den 18.10.2010, Carl Waßmuth

 

Nachtrag 05.03.2013:

Das Thema scheint auch die Bundesregierung beunruhigt zu haben. Sie hat einen Entwurf zur Verbesserung des Planfeststellungsverfahrens vorgelegt. Dazu gab es eine öffentliche Anhörung am 18.2.2013. Kurz vorher hat die Regierung an dem Entwurf nochmal gebastelt, um ihn dann 10 Tage später, am 28.2.2013, im Plenum zur Abstimmung zu stellen.

„Wer stimmt dagegen? – Wer enthält sich? – Der Gesetzentwurf ist mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen gegen die Stimmen der Oppositionsfraktionen angenomen.“

Ein Entschließungsantrag der Grünen wurde nicht angenommen.

Mehr echte Rechte auf Bürgerbeteiligung  (und nicht nur behauptete wie in diesem Gesetz) können vermutlich nur durch Bürgerbeteiligung erreicht werden. Ins Parlament sollte man da derzeit nicht allzuviel Hoffnung setzen.