Ein Kommentar von Carl Waßmuth zur gemeinsamen Stellungnahme von Bundesrechnungshof und Verkehrsministerium zu ÖPP vom 18.12.2015

Der Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestags hat in seiner 10. Sitzung vom 05.12.2014 das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) aufgefordert, einen Bericht unter Beteiligung des Bundesrechnungshofes (BRH) und des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) bis zum 31.12.2015 vorzulegen. In diesem Bericht sollten die Gemeinsamkeiten und die Unterschiede der Bewertung, aber auch Empfehlungen für eine Weiterentwicklung der ÖPP-Modelle als Beschaffungsvariante herausgearbeitet werden. Dieser Bericht wurde dem Rechnungsprüfungsausschuss am 18.12.2015 überstellt. Nach Aussage des BMVI im Anschreiben an den Rechnungsprüfungsausschuss konnten „frühere Dissense mit dem BRH konnten bis auf zwei Punkte ausgeräumt werden (Zinsänderungsrisiken sowie der Umgang mit monetären und nicht monetären Nutzungswirkungen).“ Dies wird durch das Original nicht bestätigt, vielmehr gibt es insgesamt wenigstens acht Dissense, darunter die zentrale Aussage des BRH, dass die ÖPP-A-Modelle 1,4 Mrd. € an Mehrkosten verursachen.

Der Bericht stellt gemeinsame Auflassungen dar („Das BMVI und der BRH stimmen darin überein“)sowie explizite Dissense („Der Dissens zu … besteht fort“). Darüber hinaus gibt es auch unkommentierte Einzelauffassungen („Das BMVI geht davon aus“, „Der BRH ist der Auffassung“). Da der Bericht explizit gemeinsam abgefasst wurde, stehen solche Einzelauffassungen ebenfalls für Differenzen, andernfalls hätte man die Formulierung „Das BMVI und der BRH stimmen darin überein“ gewählt. Zentrale Differenzen werden nachfolgend dargestellt unter „Dissense“. Neben den Dissensen zeigt der Bericht, dass das BMVI seine Methodenvorgaben für die Wirtschaftlichkeitsgutachten an wenigstens zwei Stellen grundlegend abändern muss (nachfolgend dargestellt unter „Arbeitsaufträge BMVI“). Das BMVI hat im Bericht angegeben, im Zusammenhang mit der behandelten Thematik zahlreiche Gutachten in Auftrag gegeben zu haben, deren Ergebnisse alle noch nicht vorliegen. Die Gutachten sind zusammen mit den vom BMVI angegebenen Inhalten nachfolgend unter „Gutachten“ dargestellt. Der Bericht zeigt auch auf, dass sich der BRH und das BMVI einig sind, dass in der Betrachtung der Vergabe per ÖPP fundamentale Unsicherheiten bestehen, insbesondere zum Restwert der Infrastrukturen am Ende der Vertragslaufzeit (nachfolgend dargestellt als „verbleibende Unsicherheiten“). Welche Schlüsse diese Dissense, BMVI-Arbeitsaufträge, BMVI-Gutachten und die verbleibende Unsicherheiten auf das Modell ÖPP zulassen, wird am Ende zusammengefasst dargestellt.

Dissense

1. Dissens Mehrkosten in Höhe von 1,4 Mrd. € für die Vergütungen der A-Modelle
   Das BMVI bestreitet weiterhin die seitens des BRH benannten Mehrkosten in Höhe von 1,4 Mrd. € für die verkehrsmengenabhängigen Vergütungen der A-Modelle. Da diese Aussage nicht im Konsens formuliert wurde, hält im Umkehrschluss der BRH offenbar an seinen Berechnungen fest und beanstandet entsprechend weiterhin 1,4 Mrd. € Mehrkosten in den ÖPP-Projekten für die verkehrsmengenabhängigen Vergütungen der A-Modelle.
2. Dissens Finanzierungskosten
   Für die WU lassen sich nach Ansicht des BMVI allein aus den Finanzierungskosten des Privaten keine belastbaren Schlüsse ziehen. Da diese Aussage nicht im Konsens formuliert wurde, ist davon auszugehen, dass der BRH sie nicht teilt, also im Umkehrschluss aus den Finanzierungskosten des Privaten belastbaren Schlüsse für möglich hält.
3. Dissens Zinsänderungsrisiken
   Es besteht ein grundsätzlicher Dissens zur Behandlung der Zinsänderungsrisiken. Das BMVI ist der Auffassung, dass Risiken nicht im Diskontierungszinssatz abgebildet werden sollten, sondern in der WU als Zu- bzw. Abschläge bei den Zahlungsströmen zu berücksichtigen sind. Der BRH bleibt bei seiner Auffassung, dass Risiken grundsätzlich nicht über den Zinssatz abzubilden sind. Das BMF teilt diese Auffassung.
4. Dissens Vereinfachung der Gesellschaftsstrukturen einer GmbH & Co. KG auf eine GmbH
   Das BMVI hat bisher in den vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (vWU) zur Modellierung steuerlicher Effekte die Gesellschaftsform GmbH zugrunde gelegt, die nach Auffassung des BRH eine unzutreffende Vereinfachung der tatsächlichen Gesellschaftsstrukturen der GmbH & Co. KG darstellte. Das BMVI wird gutachterlich einen Vorschlag erarbeiten lassen, wie eine von einer als GmbH modellierten Projektgesellschaft abweichende Rechtsform durch einen adäquaten Sicherheitsabschlag auf die Unternehmenssteuerrückflüsse bei der Erstellung der abschließenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (aWU) berücksichtigt werden kann.
5. Dissens erhebliche gesamtwirtschaftliche Nutzenvorteile durch schnellere Fertigstellung
   Aus Sicht des BMVI können mit einer schnelleren Fertigstellung Reisezeitverluste, Stau- und Unfallkosten vermieden und dadurch erhebliche gesamtwirtschaftliche Nutzenvorteile erreicht werden. Diesen Nutzen hat das BMVI im monetären Nutzenvergleich dargestellt. Der BRH ist offenbar nicht der Auffassung, dass diese Vorteile erheblich sind. Er hat lediglich zugestanden, dass der gesamtwirtschaftliche Nutzen der schnelleren Fertigstellung bei der ÖPP-Variante berücksichtigt werden könne. Zu den Quantitäten macht der BRH jedoch keine Aussage.
6. Dissens gesamtwirtschaftlicher Nutzen der losweisen Vergabe
   Unterschiedliche Auffassungen vertreten BMVI und BRH auch hinsichtlich der Berücksichtigung des gesamtwirtschaftlichen Nutzens der losweisen Vergabe. Das BMVI ist der Auffassung, dass durch die Anwendung einer im Gesetz vorgesehenen Ausnahmeregelung nicht auf den – behaupteten – Verlust volkswirtschaftlicher Nutzen geschlossen werden kann. […] Aus Sicht des BMVI ist ein projektspezifischer volkswirtschaftlicher Nutzen der konventionellen Realisierung umso weniger belegt, als der Mittelstand durch die ÖPP-Variante keineswegs ausgeschlossen wird. So sind bei den bisherigen ÖPP-Projekten im Bundesfernstraßenbau mittelständische Unternehmen als Nachunternehmer beauftragt worden Es sind nach Auffassung des BRH gesamtwirtschaftliche Nutzeneffekte für beide Beschaffungsvarianten vollständig zu quantifizieren. Er hält den vom BMVI gemachten Vorschlag für unzulässig, die Wirkungen einer gesetzlichen Regelung bei der ÖPP-Variante (Zeitvorteil) im monetären Nutzenvergleich zu berücksichtigen, für die konventionelle Variante (Mittelstandsförderung) dagegen im qualitativen Nutzenvergleich.
7. Dissens Effekte einer angemessenen Personalausstattung der Straßenbauverwaltung
   Der BRH ist der Auffassung, dass mit einer angemessenen Personalausstattung der Straßenbauverwaltung, in der konventionellen Umsetzung Terminsicherheit und Verfügbarkeit ebenso gut und zuverlässig zu gewährleisten sein müsste, wie in der ÖPP-Variante. Das BMVI ist wohl nicht dieser Auffassung.
8. Dissens Fehlanreiz ÖPP-Finanzierung über die Ausnahme von der Länderquote
   Nach Einschätzung und Erfahrung des BMVI sind im Sinne eines fairen Wettbewerbs der Beschaffungsvarianten gleichstarke Anreize wünschenswert, um auf Grundlage der verfügbaren Daten und unter Zugrundelegung plausibler Annahmen und Prognosen ergebnisoffen eine ausgewogene Beschaffungsvariantenauswahl treffen zu können. Manipulationsbefürchtungen zu Gunsten von ÖPP erscheinen dem BMVI unbegründet. Erklärtes Ziel der Bundesregierung ist eine klare Priorisierung von Investitionen. ÖPP-Projekte werden ab 2015 ohne Anrechnung auf die sog. „Länderquote“ finanziert. Festzuhalten ist aber, dass insbesondere in der ÖPP-Umsetzung – durch ein in einem Verfahrensmanagement geregelten, eng zwischen Bund und Land verzahnten Projektablauf, durch die Vielzahl an weiteren Verfahrensbeteiligten auf der Fachebene (VIFG, externe Berater auf Bundes- und Landesseite sowie ggf. die DEGES), durch die prozessbegleitende WU sowie durch die hausinterne Prüfung der WU durch den Beauftragten für den Haushalt im Ressort ein außerordentlich ausgeprägtes Mehraugenprinzip verwirklicht ist, so dass die Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns als sichergestellt anzunehmen ist. Ergänzend wurde durch die von Beginn an intensive Prüfung und jahrelange kritische Begleitung durch den BRH die Sicherstellung eines manipulationssicheren Verfahrens zur WU-Erstellung flankiert. Bei der ÖPP-Umsetzung insbesondere im Bundesfernstraßenbau ist – wie oben beschrieben – eine Reihe von mitwirkenden Stellen beteiligt, die verschiedenen auch gegenläufigen Anreizen unterliegen können. Eine in der Aufbau- und Ablauforganisation verankerte wirksame Kontrolle wirkt etwaigen Fehlanreizen effektiv entgegen.

Nach Auffassung des BRH kann durch den Finanzierungsmechanismus bei ÖPP ein Anreiz entstehen, Projekte auch dann im Wege von ÖPP zu realisieren, wenn eine konventionelle Realisierung wirtschaftlicher wäre. Dies begründet er wie folgt: Durch die Kreditgewährung im Rahmen von ÖPP-Projekten können Straßenbauprojekte zu einem Zeitpunkt realisiert werden, zu dem im Haushalt keine ausreichenden Mittel veranschlagt sind. Durch die Vorfinanzierung können Straßenbauprojekte über einen längeren Zeitraum als bei der konventionellen Umsetzung finanziert werden. Auch werden die Zahlungen an den Privaten erst zu dem Zeitpunkt defizitrelevant, in dem sie während der Vertragslaufzeit an den ÖPP-Partner geleistet werden (Fälligkeitsprinzip). Hiervon zu unterscheiden ist die Veranschlagung und Darstellung von ÖPP-Projekten im Bundeshausalt. Dadurch, dass das BMVI ÖPP-Projekte außerhalb der sog. „Länderquote“ (gemeint sind die Bundesmittel, die den Ländern vom Bund quotal zur Verfügung gestellt werden) finanzieren kann, schafft das BMVI nach Ansicht des BRH auch bei den Ländern einen Anreiz, Infrastrukturprojekte als ÖPP umzusetzen, weil sie so über die aus ihrer Länderquote finanzierbaren konventionellen Projekte hinaus Mittel erhalten. Dies könne letztlich dazu führen, dass die Länder die Kosten der konventionellen Variante in den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu hoch ansetzen, um die ÖPP-Variante wirtschaftlich erscheinen zu lassen.

BMVI-Arbeitsaufträge

1. „Das BMVI wird nunmehr künftig die Stichtags-Zinsstrukturkurve zur Diskontierung im Basisfall der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen heranziehen.“
2. „Das BMVI wird gutachterlich einen Vorschlag erarbeiten lassen, wie eine von einer als GmbH modellierten Projektgesellschaft abweichende Rechtsform durch einen adäquaten Sicherheitsabschlag auf die Unternehmenssteuerrückflüsse bei der Erstellung der abschließenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (aWU) berücksichtigt werden kann.“

BMVI-Gutachten

1. Gutachten „Alternative Geschäfts-/Finanzierungsmodelle im Bundesfernstraßenbereich“
   „Das BMVI hat ein Gutachten „Alternative Geschäfts-/Finanzierungsmodelle im Bundesfernstraßenbereich“ in Auftrag gegeben. In dem Gutachten soll die Rolle und Funktion der Finanzierung aus Sicht des Auftraggebers, aber auch aus Sicht potenzieller Auftragnehmer, wozu mittelständische Unternehmen und andere Marktteilnehmer sowie Eigen- und Fremdkapitalgeber zählen, untersucht werden. Das Gutachten zu alternativen Finanzierungsmodellen wurde in Umsetzung des Koalitionsvertrag „Deutschlands Zukunft gestalten“ zwischen CDU, CSU und SPD vom 27.11.2013 (dort S. 29) in Auftrag gegeben, der die mittelstandsfreundliche Ausgestaltung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften explizit zum Ziel macht. Im Rahmen des Gutachtens soll der Auftragnehmer untersuchen, welche Ausgestaltungsmöglichkeiten der Finanzierung es grundsätzlich gibt (z.B. Projektfinanzierung, Forfaitierung, Finanzierung über Banken, über Anleihen (public oder private placement), genossenschaftliche Ausgestaltung, getrennte Ausschreibungen von Bau, Betrieb, Erhaltung, Planung und Management einerseits und Finanzierung andererseits). Des Weiteren soll die Rolle, Funktion und Wirkungsweise der jeweiligen Finanzierungsmodelle – ggf. auf Basis überschlägiger Berechnungen – analysiert und bewertet werden. Schließlich ist zu prüfen, ob und bejahendenfalls welche Formen in ÖPP im Bundesfernstraßenbereich zu integrieren sind. Darüber hinaus ist auszuführen, welche Organisationsmodelle in Erwägung kommen, damit sich Unternehmen an ÖPP-Projekten beteiligen können. Sofern keine Veränderungen vorgeschlagen werden, ist aufzuzeigen, ob und wenn ja wie, das BMVI darauf hinwirken kann, dass sich ein möglichst breites Bewerberfeld für ÖPP-Projekte ergibt, d. h. sich u. a. Mittelständler an ÖPP-Projekten beteiligen. Die Aussagekraft des Gutachtens soll durch eine breit angelegte Erörterung der Inhalte mit Vertretern der beteiligten Gruppen auf privater und öffentlicher Seite befördert werden. Deshalb soll die Bearbeitung durch einen „Beirat“ begleitet werden. Der Fachbeirat hat empfehlenden Charakter.“ Mit den Ergebnissen ist nach Angaben des BMVI in 2016 zu rechnen.
2. Gutachten „Evaluierung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung bei ÖPP im Bundesfernstraßenbau“
   „In Umsetzung des Koalitionsvertrags der Bundesregierung soll die Vorgehensweise zur Durchführung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung evaluiert und standardisiert werden. Das BMVI hat deshalb ein Gutachten zur Evaluierung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung bei ÖPP im Bundesfernstraßenbau beauftragt. Die Ergebnisse liegen noch nicht vor.“
3. Gutachten zur Übertragbarkeit des Staatsgarantiemodells nach dänischem Vorbild
   (ohne weitere Angaben, mit den Ergebnissen ist nach Angaben des BMVI in 2016 zu rechnen.)

Verbleibende Unsicherheiten

1. „Das BMVI und der BRH sind sich auch darüber einig, dass es derzeit kein hinreichend gesichertes Verfahren gibt, um den Restwert einer Straße am Ende der Vertragslaufzeit zu bestimmen.“ Die Höhe des Restwerts bei Rückgabe ist jedoch voraussichtlich entscheidend, da der Wert der Straßen das Vertragsvolumen deutlich übersteigt.
2. „Das BMVI geht davon aus, dass Risiken ermittelt werden müssen, um den Erwartungswert zu bilden. Der BRH benutzt hierfür nicht den Begriff des Risikos, sondern bezeichnet dies als Aufschlag zur Ermittlung des Erwartungswertes. Zum Umgang mit den projektspezifischen Risiken im Rahmen der ÖPP-Projekte – insbesondere über das praktizierte Verfahren der Risikobewertung und Risikoverteilung – besteht grundsätzlich Einvernehmen zwischen BRH und BMVI. Beide halten jedoch eine Verbesserung der Datengrundlage für notwendig.“ Es ist an dieser Stelle nichts darüber ausgesagt, ob die Verfahren ohne eine solche Verbesserung überhaupt hinreichend aussagefähig sind. Es wird auch nicht angegeben, wie groß diese Unsicherheiten der Datengrundlage sind und wie große Auswirkungen sie haben können, um die Folgen gegebenenfalls mit weiteren Unsicherheiten gemeinsam bewerten zu können.
3. „Beim Verfügbarkeitsmodell sind die künftigen Zahlungen an den Privaten nicht mehr von den Verkehrsprognosen abhängig und damit sicherer prognostizierbar. Der zwischen BRH und BMVI bestehende Dissens zur Mautprognose ist bei diesem Modell nicht mehr von Bedeutung.“ In dieser Aussage fehlt, wie der Bund als Auftraggeber zu einer angemessenen       Verfügbarkeitsprognose für den Vertragszeitraum gelangen kann und wie er bewerten will, ob die Vergütung für diesen Zustand angemessen ist. Auch dazu ist eine Verkehrsprognose entscheidend. BRH und BMVI kamen bisher zu gänzlich anderen Verkehrsprognosen. Geht der Bund davon aus, dass der Lkw-Verkehr auf den Bundesfernstraßen konstant bleibt, wird dies beim Verfügbarkeitsmodell zu Vertragsbeginn für die Höhe der künftigen Zahlungen berücksichtigt. Sinkt der Verkehr, sinken die Aufwendungen für den privaten Partner, nicht aber die künftigen Zahlungen. Bei einem Verkehrsrückgang und konventioneller Vergabe sinken dann auch die Kosten für die Gewährleistung einer definierten Verfügbarkeit. Steigt der Verkehr, bleiben die künftigen Zahlungen ebenfalls konstant, dann jedoch bei steigenden Kosten für den privaten Partner, dem dann eventuell die Insolvenz droht. Aus dem Bericht wird somit deutlich, dass
   1. BRH und BMVI bis heute keine Einigung über bisherige Verkehrsprognosen im Fernstraßenverkehr erreichen konnten,
   2. im Verfügbarkeitsmodell eine feste Vergütung festgelegt wird, der – nach Auffassung von GiB –   ebenfalls zwingend eine Verkehrsprognose („Verkehrsentwicklung im Verfügbarkeitszeitraum“) zugrunde liegen muss,
   3. zu dieser (entscheidenden) Verkehrsprognose bisher aber keine Abstimmung zwischen dem BRH und BMVI erfolgte.

Zusammenfassung

Der BRH hatte 2014 einen Bericht verfasst, der für ÖPP im Autobahnbau vernichtend ausgefallen ist. So wurden allein für fünf Autobahn-ÖPP-Projekte mit einem Gesamtvolumen von 5,1 Milliarden Euro voraussichtliche Mehrkosten von 1,9 Milliarden Euro festgestellt. Das entspricht einem Kostennachteil von 38 Prozent. Behauptet worden waren im Vorfeld Kosteneinsparungen von 10,4 Prozent (532 Millionen Euro). Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu den fünf untersuchten Autobahn-ÖPPs lagen im Durchschnitt somit fast 50 Prozent (genau: 48 Prozent) daneben – zu Lasten der öffentlichen Hand.

Das BMVI, das maßgeblich diese Mehrkosten durch seine Vorgaben zu ÖPP veranlasst hat, hatte den BRH-Bericht entschieden zurückgewiesen und selbst einen Gegenbericht erstellt. Daraufhin hatte der Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestags die beiden Institutionen zu einem gemeinsamen Bericht verpflichtet. Der Bericht liegt nun vor. Es ist ablesbar:

• BRH und BMVI sind sich weiter an entscheidenden Stellen nicht einig.
• BRH und BMVI sind sich einig, dass bestimmte Unsicherheiten verbleiben, die aus Sicht von GiB erheblich sind und aller Voraussicht weitere Mehrkosten in Milliardenhöhe verursachen werden.
• Das BMVI stellt nach 15 Jahren ÖPP fest, dass es zu zentralen Fragen nicht genug weiß und beauftragt – unter dem Druck des gemeinsamen Berichts mit dem BRH und in Vorausschau der Debatte um eine künftige Bundesfernstraßengesellschaft – umfangreiche Gutachten.
• Die Umstellung der Vergabepraxis auf das Verfügbarkeitsmodell behebt zahlreiche Differenzen zwischen BRH und BMVI nicht, so dass auch hier nach Auffassung des BRH Mehrkosten zu befürchten sind. Zudem treffen die beiden Institutionen nach Auffassung von Gib an zentraler Stelle („Verkehrsentwicklung im Verfügbarkeitszeitraum“) keine Aussage, obwohl hier eine wesentliche Weichenstellung stattfindet, und obwohl die beiden Institutionen zu vergangenen Verkehrsprognosen uneins blieben.

Aus den zahlreichen Differenzen, den gemeinsam erkannten Unsicherheiten, den vom BMVI als untersuchungsbedürftig identifizierten (und gutachterlich zu behandelnden) Teilaspekten und aus den nun nachträglich vom BMVI vorgenommenen Änderungen an der bisherigen Bewertungspraxis kann abgelesen werden, dass ÖPP alles andere ist als eine Vergabepraxis, deren Kosten konservativ abgeschätzt wurden. In der Folge entstanden den Steuerzahlenden bereits erhebliche Mehrkosten. Die Gesamtsumme der Mehrkosten wird vermutlich noch deutlich höher liegen, da zu den bereits untersuchten fünf Projekten acht weitere kommen, die bereits vergeben oder ausgeschrieben sind sowie noch einmal elf, die 2015 angekündigt wurden. Liegen die Mehrkosten weiterhin bei den (nach dem aktuellen Bericht vom BRH angegebene) durchschnittlichen 280 Millionen Euro pro Projekt, so würden sich die Mehrkosten für die laufenden und geplanten ÖPP-Projekte auf insgesamt 6,7 Milliarden Euro summieren. Ein in diesem Maße auch von Befürwortern wie dem BMVI als unsicher anerkanntes und vom BRH glaubwürdig als teuer bewertetes Modell wie ÖPP sollte auf keinen Fall weiter eingesetzt werden.

Weitere Beiträge zum Thema:

Kommentar zur Antwort des Verkehrsministeriums auf den Bericht des Bundesrechnungshofs

Bericht in der Zeitung „taz“

Bericht in der Zeitung „Die Welt“