Finanzarchitektur

Durch die neoliberale Stadtumstrukturierung werden immer neue Megabauten ­vorangetrieben. Milliarden Steuergelder fließen so unkontrolliert in private Taschen

Von Ida Schillen, zuerst erschienen am 25.07.2013 bei jw

Ab dem heutigen Donnerstag findet in Stuttgart das dritte europäische Forum gegen unnütze und aufgezwungene Großprojekte statt. Es wendet sich gegen Bauvorhaben, die direkt oder indirekt mit sehr viel öffentlichem Geld von privaten Konzernen realisiert werden. Es handelt sich um Projekte von erheblicher Tragweite, die in die Lebensumwelt von Menschen, von Flora und Fauna eingreifen. Mehr als 800 Aktivistinnen und Aktivisten aus unterschiedlichen Ländern werden in Stuttgart erwartet, um den Protest in Europa und anderswo zu koordinieren. Im Selbstverständnis des Forums geht es um die Rettung der Lebensgrundlagen in Natur und Gesellschaft. Thematisiert werden gesellschaftliche und politische Hintergründe und die zerstörerischen Mechanismen bei Großprojekten, die mit vorsätzlichen Täuschungen, mit medialer Irreführung und brachialen staatlichen Methoden wie Knüppel und Tränengas im Interesse der beteiligten Konzerne und Politiker durchgesetzt werden.

Die Initiativen widersetzen sich zum Beispiel dem Bau des Eisenbahntunnels im italienischen Susatal, wo 2011 das erste Forum stattfand. Sie wehren sich gegen die Hochgeschwindigkeitsstrecke zwischen Lyon und Turin, den Megaflughafen bei Nantes und den Tiefbahnhof »Stuttgart 21« (»S21«). Die brasilianische Protestbewegung kämpft gegen Großprojekte wie die Olympischen Spiele und den Belo-Monte-Staudamm, der der indigenen Bevölkerung im Regenwaldgebiet die Lebensgrundlage entzieht. Die Initiative zur Rettung von Hasankeyf, einer antiken Stadtfestung am Tigris, engagiert sich seit 2006 gegen den destruktiven Ilisu-Staudamm in der Südosttürkei. Die »Save Rosia Montana«-Kampagne kämpft schon zehn Jahren lang gegen das größte europäische Goldtagebauprojekt in Rumänien. Mehrere Workshops befassen sich mit dem weltweiten Ausstieg aus der Atomenergie und mit der Problematik von Großprojekten in der Energiewende. Es wird über das Bündnis der Taksim-Solidarität zum Erhalt des Gezi-Parks in Istanbul informiert und über andere Protestbewegungen gegen Megaeinkaufszentren, Tunnel, Brücken und Straßenbauvorhaben.

In Deutschland werden seit einiger Zeit drei städtische Großprojekte breit und kritisch in der Öffentlichkeit diskutiert: das Stuttgarter Bahnhofsprojekt »S21«, die Hamburger Elbphilharmonie und der Flughafen Berlin-Brandenburg BER.

Neoliberale Landmarken

Großprojekte sind wesentliche Merkmale einer neoliberalen Stadtpolitik, die seit den 80er Jahren flächendeckend um sich greift und seit der Annexion der DDR exzessiv betrieben wird. Deregulierung, Privatisierung und Marketing sind die drei Zauberformeln dafür. Dabei wird die in den Kommunalverfassungen der Bundesländer (noch) verankerte dem Gemeinwohl dienende Zweckbestimmung der Städte faktisch außer Kraft gesetzt. Eine ausschließlich dem Wohl der jeweiligen Einwohnerinnen und Einwohner verpflichtete Stadtpolitik, die durch eigene Bewirtschaftung und Verteilung öffentlicher Güter und Dienstleistungen harmonisiert und ausgleicht, wird durch Stellen- und Leistungsabbau in den Verwaltungen, durch Auslagerung von Aufgaben in private Hände, durch massenhaften Ausverkauf öffentlicher Güter ad absurdum geführt. Nicht mehr das nachhaltige Wohl der örtlichen Bevölkerung steht im Mittelpunkt, sondern vorrangig private Unternehmensinteressen. Die Städte werden auf ihren Nutzen als Standorte für die Wirtschaft orientiert. Der Fokus wird auf den Zuzug einer wohlhabenden, als »kreativ« bezeichneten Mittelschicht gelegt. Entsprechend wird das Stadtmarketing ausgerichtet und hochpoliert. Stadtpolitik wird auf Standortpolitik reduziert und folglich treten diese Gemeinden in einen Wettbewerb, um sich überregionale Geltung zu verschaffen.(1) Dabei spielen temporäre oder auf Dauer angelegte Großprojekte eine besondere Rolle. Nach dem Motto »immer größer, immer höher, immer schneller«. Getragen von der Geltungssucht lokaler Politiker und Politikerinnen und unter dem Einfluß von Lobbyisten, treten die Städte in einen Überbietungswettbewerb, um den Zuschlag für Megaereignisse wie Weltausstellungen, Olympische Spiele und Weltmeisterschaften zu erhalten oder auf Dauer angelegte Vorhaben wie gigantische Einkaufszentren, überdimensionierte Verkehrsprojekte, Hochhaustürme oder als Kulturprojekte getarnte Konsum- und Kommerzzentren zu realisieren.

Öffentliche Meinung manipuliert

Großprojekte bergen allein schon wegen ihrer Größe Konfliktpotentiale. Sie verbrauchen sehr viel Fläche, unter anderem auch fruchtbares Ackerland. Sie verdrängen andere Nutzungen und Erwerbsquellen. Ganze Dörfer, Häuser und Wohnungen werden abgerissen und deren Bewohnerinnen und Bewohner verdrängt. Mit solchen riesigen Vorhaben sind stets Umwelt-, Lärm- und Verkehrsbelastungen verbunden. Bäume werden gefällt, geschützte Biotope zerstört oder seltene Tiere vertrieben. Diese Projekte verbrauchen ungeheure Ressourcen an Energie und Baustoffen. Sie kosten vor allem sehr viel Geld, was zu Lasten anderer notwendiger Ausgaben führt. Überall regt sich regionaler Widerstand der Bevölkerung. Um Großprojekte politisch mehrheitsfähig zu machen und gegenüben den Einwohnern durchzusetzen, werden in der Regel fragwürdige Szenarien und Argumente entwickelt, bis hin zur bewußten Täuschung und Lüge.

Die Manipulation der öffentlichen Meinung beginnt häufig mit dem Szenario einer drohenden nationalen oder internationalen Marginalisierung der Stadt, um dann Großprojekte als Heilsbringer einer prosperierenden Entwicklung zu inszenieren. In Stuttgart fiel »S21« in eine Zeit in den 1990er Jahren, als die Kommune sich einem verschärften internationalen Standortwettbewerb ausgesetzt sah. Hintergrund war der massenhafte Abbau von Industriearbeitsplätzen in der Region, eine zunehmende Erwerbslosigkeit und der Wegzug wohlhabender Familien aus der Landeshauptstadt. In Folge wurde ein pessimistisches Szenario gezeichnet. Wirtschaftsverbände und Teile der Verwaltung nährten dieses zusätzlich mit der Meinung, Stuttgart hafte in der Außenwahrnehmung ein provinzielles Image als »langweilige Stadt der biederen Schwaben« an.(2) Das Großprojekt »S21« wurde als optimistisches Gegenbild entwickelt, als Konjunkturspritze, als städtische Aufwertung und als Imagefaktor protegiert und verteidigt.

In Hamburg ging dem Baubeschluß für die Elbphilharmonie eine Studie der McKinsey-Unternehmensberatung voraus, die der Stadt im Jahr 2001 bescheinigte, »unter Provinzverdacht« zu stehen. Sie drohe den internationalen Anschluß zu verlieren. Der Senat unter dem CDU-Bürgermeister Ole von Beust entwickelte daraufhin das Leitbild »Metropole Hamburg – wachsende Stadt« mit dem Ziel, sich als »internationales Markenzeichen« mit kultureller Strahlkraft zu inszenieren.(3) Das Projekt Elbphilharmonie wurde als ganz große Nummer im internationalen Wettbewerb der Metropolen gewertet. Es gelang in besonderer Weise, die Bevölkerung mit dem Faszinosum der Gigantomanie zu vereinnahmen. Der Hype erfaßt auch zahlreiche Kulturinstitutionen und Intellektuelle über die Grenzen Hamburgs hinaus. Diese sahen darin ein geeignetes Referenzvorhaben, um den kulturellen Aufschwung auch in anderen Städten zu bewirken. Die Bürgerschaft gab dem Projekt 2007 einstimmig ihren Segen. Zum damaligen Zeitpunkt war Die Linke, die das Projekt von Anfang an sehr fundiert kritisiert hat, noch nicht im Landesparlament vertreten.

Der Flughafen BER in Schönefeld, nahe der Berliner Stadtgrenze, war von Anfang an höchst umstritten. Der konkurrierende Standort lag ebenfalls in Brandenburg im etwa 40 Kilometer weiter entfernten Sperenberg südlich der Hauptstadt. Die Faktenlage des Raumordnungsverfahrens sprach für den Alternativvorschlag. Mit den einzelnen Umständen, die 1996 seitens der Berliner großen Koalition und der Brandenburger SPD-Regierung den Schwenk zur Entscheidung für Schönefeld herbeiführten, hat sich Anfang 2013 der Untersuchungsausschuß des Berliner Abgeordnetenhauses befaßt (siehe jW-Thema vom 28.1.2012). Dieser blieb bisher jedoch ohne faßbares Ergebnis zu den Motiven. Der Verdacht von spekulativen Grundstücksgeschäften seitens der Flughafenholding konnte nicht widerlegt werden. Der damalige Regierende Bürgermeister Eberhard Diepgen (CDU) gab im Ausschuß zu Protokoll, daß Arbeitsmarktgründe eine Rolle gespielt hätten, man habe sich davon Unternehmensansiedlungen für Berlin versprochen.(4) Die Bevölkerung Berlins war von Mitte bis Ende der 1990er Jahre rückläufig. Der nach dem Ende der DDR prognostizierte Wachstumsboom, mit dem man zahlreiche kostspielige städtebauliche Großprojekte von Karow-Nord bis zur Wasserstadt Oberhavel, einschließlich des Regierungsumzugs, bereits auf den Weg gebracht hatte, war ausgeblieben.(5) In dieser Situation versprach man sich von dem neuen Hauptstadtflughafen wirtschaftliche Impulse für Berlin, die die folgenreiche Entscheidung für das Milliardengrab BER rechtfertigen sollten.

Für Privat zahlt der Staat

Bahnhöfe, Flughäfen und Konzertsäle wurden früher als monofunktionale Bauwerke geplant und errichtet. Sie gehörten zur öffentlichen Daseinsvorsorge. Die spezifischen Anforderungen an den jeweiligen Zweck und die Qualität, die Sicherheit und für alle zugängliche Nutzung, aber auch die hohen Kosten ohne Gewinngarantie legitimierten die öffentliche Finanzierung aus Steuergeldern. Planung, Durchführung und Kontrolle lagen in öffentlicher Hand. Die drei genannten Großprojekte sind alle multifunktional, mit Einkaufszentren, Hotels, Luxuswohnungen, Gastronomie, Parkhäusern und Vergnügungsangeboten gekoppelt. Kommerzieller Mantel wird diese Erscheinung genannt. Planung, Durchführung und auch Kontrolle liegen nahezu komplett in privaten Händen. Der Staat hat sich aus diesen Projekten zurückgezogen, mit einer Ausnahme. Das Geld für diese Vorhaben kommt aus dem staatlichen Etat.

Die Privatisierung der Stadtentwicklung wurde massiv in den 90er Jahren forciert. Am Beginn der Selbstbedienungskette stand die Rufschädigung des öffentlichen Dienstes. In der Folge wurden Arbeitsplätze und Leistungen abgebaut, Planungsabteilungen, Hochbauämter und Innenrevisionen geschwächt oder aufgelöst, um den mit neoliberalen Sprechblasen umschriebenen »schlanken Staat« zu schaffen. Wirtschaftsberatungsgesellschaften schossen aus dem Boden. Deren Vertreter gingen in den Ministerien und Ämtern ein und aus. Sie rechneten vor, daß der Staat zu teuer sei und daß angesichts klammer Kassen vieler Städte private Unternehmen diese Leistungen viel besser und preiswerter realisieren könnten.

In unheilvoller Allianz zwischen Politik und Konzernen wurde durch organisatorische und materielle Privatisierung die Plünderung des Staates vorangetrieben. Dies geschah durch massive Steuersenkungen, um die öffentlichen Mittel zu verknappen und die Alternativlosigkeit privater Beteiligung vorzutäuschen. Sogenannte Investoren erschienen als Retter in der Not. Dabei wird seitens der Privaten im eigentlichen Sinne nichts investiert. Sie gehen keine eigenen Risiken ein. Mit Hilfe von Banken wurden Finanzierungsmodelle entworfen, Projekte mit kalkulatorischen Kosten und fiktiven Zinsen mehrfach hochgepumpt und Verträge gemacht, wie die Forfaitierung mit Einredeverzicht einschließlich langfristiger Bewirtschaftungsverträge zum Festpreis, bei denen Kosten und Risiken allein auf staatlicher Seite liegen. Die rot-grüne Regierungskoalition beschloß mit ihrer Mehrheit im Bundestag 2005 das ÖPP-Beschleunigungsgesetz (6), das den Privaten die Türen zur öffentlichen Kasse sehr weit öffnete (siehe jW-Thema vom 1.2.2012). Die strikten Regeln des Vergaberechts können durch spezielle Vertragskonstruktionen außer Kraft gesetzt werden. Das grundgesetzlich vorgeschriebene Gebot der Wirtschaftlichkeit wird mangels Fachpersonal oder auch vorsätzlich umgangen. Entsprechende Berechnungen unterbleiben oder werden an ÖPP-Lobbyisten vergeben. Der Bundesrechnungshof hat 2006 die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in den Bundesministerien geprüft. Dabei kam heraus, daß bei 85 Prozent der relevanten Maßnahmen einfach keine gemacht wurden. Bei den übrigen stellte die Prüfbehörde erhebliche Defizite und Schwachstellen fest.(7) In diesem Umfeld können Großprojekte zugunsten der Baukonzerne und anderer privater Nutznießer bestens gedeihen.

Bewußt getäuscht

»Die Oper in Sydney wäre nie genehmigt geworden, wenn man von Anbeginn an gewußt hätte, was sie kosten würde. Das geht nur mit falschen Unterlagen.« Dieses Zitat stammt von Meinhard von Gerkan, dem Architekten des BER-Flughafens aus einem Gespräch, das der Spiegel Mitte Juni 2013 mit den drei Architekten der Großprojekte »S21«, Elbphilharmonie und BER führte. »Mit einer Lüge am Anfang?« fragt das Wochenmagazin nach, und Gerkan antwortet: »Ja. Nur mit einer Lüge.«(8) Mit bemerkenswerter Offenheit wird hier angesprochen, daß Entscheidungsträger und die Öffentlichkeit belogen werden. Die Projekte werden schöngerechnet, um sie durchzusetzen.

Die Kosten für »S21« lagen 1995 bei 2,46 Milliarden Euro, die aktuelle Schätzung beträgt 6,526 Milliarden. Für den BER Flughafen waren die Ausgaben zuerst mit 1,7 Milliarden Euro angegeben worden, bis Ende 2014 sollen es 5,1 Milliarden sein. Die Elbphilharmonie sollte ursprünglich voll über Spenden finanziert werden und nur das Grundstück aus öffentlichen Mitteln. Ein ganz großer Bluff! 2005 räumte der CDU-Bürgermeister ein, daß der Senat sich mit 77 Millionen Euro beteilige. Danach stieg der öffentliche Anteil rasant. Im Juni 2013 verkündete der jetzige SPD-Bürgermeister Olaf Scholz nach anderthalbjährigem Baustopp das Verhandlungsergebnis mit dem beauftragten Konzern Hochtief. Demnach sollen nun alles in allem 789 Millionen Euro aus der öffentlichen Kasse gezahlt werden. Zuvor hatte Scholz dem Konzern noch einen ordentlichen Zuschlag von 195 Millionen draufgelegt. Zuzüglich der Spenden belaufen sich die Gesamtkosten auf 866 Millionen Euro. Es sind schier unglaubliche Kostensteigerungen.

Cui bono? Wem zum Vorteil?

Bei der Kostenursachenforschung hilft die Frage, wem das alles nützt? Baukonzerne, Banken, Berater, Anwälte, die Chefs der Planungs-, Architektur- und Ingenieurbüros sowie die Geschäftsführer privatisierter Verwaltungseinheiten verdienen an diesen Projekten überdimensional. In der Regel sind ihre üppigen Vergütungen in Sonderverträgen oder durch Honorarordnungen, die sich an der Bausumme orientieren, festgelegt. Allein die Ausgaben für die Architekten und Generalplaner betragen bei der Elbphilharmonie 93,9 Millionen Euro. Beim Stuttgarter Hauptbahnhof sind es 36 Millionen Euro, sagte der Architekt Gerkan im bereits erwähnten Gespräch mit dem Spiegel. Für den Berliner Flughafen, der u.a. sein eigenes Honorar betrifft, lasse sich derzeit keine Summe ermitteln. Ein Schelm, wer Böses dabei denkt.
Für die Banken sind solche Projekte besonders lukrativ, weil sie die Zinsen und Tilgungen vertraglich über die öffentliche Hand absichern und nicht über die Baukonzerne oder andere beteiligte Kapitalgesellschaften, die das Risiko der Insolvenz in sich bergen. Die Untersuchung der Geldströme derartiger Bauvorhaben wäre eine notwendige, wenn auch aufwendige Sache, die die Nutznießerfrage beantworten könnte. In der Praxis scheitert eine derartige Aufklärung bereits daran, daß die Verträge und Dokumente geheim sind. Selbst in Hamburg, wo es ein fortschrittliches Transparenzgesetz gibt, liegen nicht alle Daten offen. Aber auch dort, wo sie offen sind, gibt man den Abgeordneten nicht genügend Zeit, sie zu prüfen. Solche Verträge können, soweit bekannt geworden, 90000 Seiten umfassen. Hinzu kommt, daß durch die Verschachtelung von Gesellschaften und Konzernen sowie Subunternehmen Transparenz verhindert werden kann.

Wer hat die Verantwortung für diese Mißstände? Bei der Beantwortung dieser Frage setzt in der Regel ein Pingpongspiel ein. Einer schiebt es auf den anderen. Das System ist inzwischen so angelegt, daß Verantwortung nicht mehr lokalisierbar ist. Unklare Verantwortungsstrukturen, verschachtelte und undurchsichtige Beteiligungsgeflechte sind per se anfällig für Vetternwirtschaft, Korruption und Durchsetzung von Einzelinteressen. Diese Strukturen sind von außen nicht zu kontrollieren, weder durch das Parlament noch durch die Öffentlichkeit. Ein Kardinalfehler ist die Auslagerung der staatlichen Verantwortung in private Kapitalgesellschaften und Generalunternehmen, die der öffentlichen Kontrolle entzogen sind. Lenkungsstäbe und Aufsichtsräte tagen nicht öffentlich. Minister und andere Politikerinnen und Politiker schieben im Zweifelsfall die Schuld auf die Geschäftsführer, von denen sie nicht ausreichend informiert worden seien. Der ein oder andere wird auch schon mal als Bauernopfer entlassen, in der Regel mit üppigen Abfindungen. Die Geschäftsführer wiederum reden sich heraus, daß sie die entsprechenden Vorgaben oder Druck aus der Politik erhalten hätten. Pingpong eben.

In der Fehlersuche zur Kostenexplosion spielt auch die Frage der Planungstiefe und möglicher Korrekturen eine entscheidende Rolle. Das Problem beginnt meist schon damit, daß die Aufgabenstellung unklar und unpräzise ist. In der Folge kommt es zu häufigen Planungsänderungen, was sehr zeit- und kostenintensiv ist. Zeit frißt Geld. Unfertige und widersprüchliche Pläne lassen keine seriösen Kostenberechnungen zu. Wenn die Baudurchführung dann komplett privatisiert, ausgeschrieben und bezuschlagt wird, wie in Hamburg geschehen, begibt sich die öffentliche Hand sehenden Auges in die dauerhafte Erpreßbarkeit durch Nachtragsverhandlungen des Konzerns. Die Vermischung öffentlicher und privater Interessen führt unweigerlich dazu, daß die Gewinne bei den Privaten und die Kosten beim Staat landen.

Ein Ausweg aus diesen Megamißständen kann nur gelingen, wenn die staatlichen Stellen wieder ihre ureigene Verantwortung unmittelbar und direkt übernehmen, und damit auch öffentlich kontrollierbar und haftbar zu machen sind. Öffentliche und private Interessen müssen konsequent entkoppelt werden. Die Faszination von Megaereignissen und Projekten muß entzaubert werden. Die weltweiten Proteste sowie das dritte europäische Forum gegen unnütze und aufgezwungene Großprojekte zeigen, daß immer mehr Menschen sich der zerstörerischen Kräfte dieser Vorhaben bewußt sind.

Ida Schillen ist Stadt- und Regionalplanerin. Seit 2008 ist sie Mitglied im Bundesvorstand der Partei Die Linke.

Anmerkungen
1 Vgl. Heeg, Susanne; Rosol, Marit: Neoliberale Stadtpolitik im globalen Kontext. Ein Überblick, in: PROKLA, Heft 149 (4), 2007

2 Zum Entstehungskontext von »Stuttgart 21« vgl. Krüger, Sebastian: Stuttgart 21 – Interessen, Hintergründe, Widersprüche, in: Stadtentwicklung durch Großprojekte? Informationen zur Raumentwicklung, Heft 11/12.2012, S. 589–603

3 Zit. nach Böttcher, Ingo; Hackbusch, Norbert: KostenExplosionsUrsachenForschung. Ein Fazit zum ersten parlamentarischen Untersuchungsausschuß Elbphilharmonie, 2011

4 Vgl. Solms, Viktoria: Eberhard Diepgen rechtfertigt Entscheidung für BER, in: Berliner Morgenpost, 1.2.2013

5 Vgl. Schillen, Ida: »Private« Stadtentwicklung ist gescheitert: Berlin braucht neue stadtökonomische Grundlagen, in: Mieterecho 272, 1999

6 Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für ÖPP – ÖPP-Beschleunigungsgesetz, in: BGBl. 2005 I, S. 2676

7 Vgl. Präsident des Bundesrechnungshofes: Anforderungen an Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen finanzwirksamer Maßnahmen nach Paragraph 7 Bundeshaushaltsordnung, 2013

8 Vgl. Beyer, Susanne; Knöfel,Ulrike: Versaute Verhältnisse, in: Der Spiegel 24/2013