Berliner Schulprivatisierung: Brief an die Abgeordneten von Rot-Rot-Grün

• Schulbau und -sanierung: Ja zu Kooperation, Nein zu Schattenhaushalten und Privatisierung
• Keine Vorfestlegung ohne Beteiligung der Abgeordneten am 6. November !

Sehr geehrte Frau Abgeordnete, sehr geehrter Herr Abgeordneter,

die rot-rot-grüne Koalition hat sich entschlossen, den Sanierungsstau der Berliner Schulen aufzulösen und für den wachsenden Bedarf auch Schulen neu zu bauen. Diese Initiative ist sehr zu begrüßen! Der Zustand vieler Schulen ist mittlerweile erschreckend. Gleichzeitig fehlen heute schon Schulplätze, dieser Mangel würde sich ohne weitere Maßnahmen verschärfen. Beides zusammen gefährdet sowohl die Ausbildungschancen der Kinder in Berlin als auch den sozialen Zusammenhalt in der Stadt.

Der aktuell mit der „Berliner Schulbau-Offensive“[1] vom Senat eingeschlagene Weg wird diese Probleme aber nicht nachhaltig lösen. Im Gegenteil: Der Vorschlag droht gravierende neue Probleme zu schaffen.
Eine gewaltige Verwaltungsreform soll ermöglichen, 1,5 Mrd. Euro an Schulden in eine private GmbH auszulagern. Dabei ist das Geld da! Der Haushalt 2017/2018 hat den Etat für den Schulbau deutlich erhöht, ohne dafür Schulden machen zu müssen. Auch für 2019 ist das Geld da. Die ganze Privatisierung ist „auf Vorrat“, um „im Bedarfsfall“ 2020 die Schuldenbremse umgehen zu können. Das ist absurd! Eine Privatisierung in der Größenordnung der Berliner Wasserbetriebe, die Zusammenfassung der Schulen in ein Großprojekt à la BER, und das alles auf Vorrat! Nachfolgend führen wir unsere Kritik unter folgenden Überschriften in jeweils kurzen Abschnitten aus:

1. Gründung einer privatrechtlichen Schulbau- und –Schulsanierungsgesellschaft
2. Vorgeschlagene Modelle als Formen von ÖPP
3. Schattenhaushalt, Umgehung der Schuldenbremse und des europäischen Fiskalpakts
4. Enorme Mehrkosten durch Kapitalmarktkredite
5. Infrastrukturgesellschaft Schulen und Verkehr und Fratzscher-Kommission
6. Zentralisierung der Schulsanierung und des Schulneubaus
7. Ungelöstes Kernproblem fehlender Fachkräfte
8. Instrumentalisierung des Erbbaurechts
9. Formelle Privatisierung

Gründung einer privatrechtlichen Schulbau- und -Schulsanierungsgesellschaft

Kern der Senatsvorschläge ist, unter dem Dach einer Wohnungsbaugesellschaft eine privatrechtliche Schulbau- und Schulsanierungsgesellschaft zu gründen. Die Wohnungsbaugesellschaft bzw. die  Tochtergesellschaft soll relevante Teile der Sanierung und des Neubaus von Schulen zentral übernehmen und dafür privates Kapital aufnehmen. Die drei diesen Vorgang prägenden Punkte – Zentralisierung, formelle Privatisierung sowie Einbezug von privatem Kapital – führen jedoch nach den bisherigen Erfahrungen mit ÖPP nicht zu einer Verbesserung der aktuellen Zustände. Besonders beunruhigend ist in diesem Zusammenhang, dass bereits der Wert der Schulgebäude geschätzt wurde.[2] Berlin hat eine lange, leidvolle Geschichte von Privatisierungen, die stets mit solchen Wertermittlungen begannen – und oft im weitgehenden oder vollständigen Ausverkauf endeten. Auch eine weitreichende Beleihung der Schulen, für die zum Beispiel Mietverträge verpfändet werden, würde Banken einen weitreichenden Zugriff auf Berliner Schulen einräumen. Des Weiteren wurden Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) im Koalitionsvertrag nur für den Neubau ausgeschlossen. Sanierung und baulicher Unterhalt stellen hinsichtlich Volumen und Planungsaufwand aber ebenfalls einen großen Bedarf dar. Und nicht zuletzt weisen die bisher vorgestellten Konzepte wesentlich mehr Ähnlichkeiten mit ÖPP auf als Unterschiede und ermöglichen spätere Verkäufe ebenso wie weitreichendere ÖPP-Formen. Aus diesem und anderen Gründen hat die GEW Berlin sich klar gegen jede Ausgliederung von Schulsanierung und Schulneubau in eine Sanierungsgesellschaft ausgesprochen. [3]

Vorgeschlagene Modelle als Formen von ÖPP

„Mietkaufmodelle“ sind ebenso wie „die Aufnahme von Krediten in privatrechtlicher Organisationsform“ eine Abwandlung von ÖPP. Formal als Öffentlich-Öffentliche Partnerschaften (ÖÖP) betitelte Vorhaben weisen zentrale Gemeinsamkeiten mit ÖPP auf: die lange Laufzeit, die Abgabe parlamentarischer Kontrolle, die Kreditaufnahme am Kapitalmarkt sowie die Möglichkeit, das öffentliche Vergaberecht zu umgehen und mit Auftragnehmern nicht öffentlich zugängliche Verträge abzuschließen. Zugespitzt ausgedrückt ist der einzige Unterschied, dass der (mit circa 10 Prozent stets ohnehin geringe) Eigenkapitalanteil in öffentlichem Eigentum verbleibt. Alle anderen Nachteile bleiben erhalten. Die Gläubigerbanken werden in den Konstrukten zu machtvollen Akteuren, die ihre Zinsen notfalls auch per Gericht eintreiben. Auch die Insolvenzgefahr ist genau wie bei ÖPP gegeben. Die Kosten für diese Modelle sind allein durch die höheren Zinsen enorm. Der Verwaltungsexperte und Ökonom Prof. Holger Mühlenkamp warnt:

„Die bisher häufig zur Umgehung der Schuldenbremse gewählte Alternative ‘‚Öffentlich-Private Partnerschaften‘‚ (ÖPP) steht in der Kritik und droht eventuell unattraktiv zu werden. Die Fratzscher-Kommission ‘‚entdeckt‘‚ eine weitere Möglichkeit: Bezüglich der Staatsverschuldung dem Staat nicht zuzurechnende Infrastrukturgesellschaften. Diese Alternative bietet zugleich die Möglichkeit, Kosten der Eurokrise von den Kapitalanlegern zu den Verbrauchern und Steuerzahlern zu verlagern.“ [4]

Die Wirtschaftsprüfer von PricewaterhouseCoopers empfahlen schon 2016 genau eine solche Lösung wie jetzt vom Senat vorgeschlagen.  Dabei stellt die staatliche Infrastrukturgesellschaft die notwendige Voraussetzung für Kapitalanlagen privater Investoren in öffentliche Infrastrukturen nach einem eigens entwickelten „Fondsmodell“ dar:

„Eine Investition in Eigenkapital setzt voraus, dass die jeweilige Einrichtung von einem Unternehmen betrieben und bewirtschaftet wird. Eine solche Bewirtschaftung ist auch bei steuerfinanzierten Infrastruktureinrichtungen möglich. In diesem Fall zahlt der Staat Entgelte für die Nutzung oder die Bereitstellung aus Haushaltsmitteln, etwa in Gestalt einer Miet- oder Verfügbarkeitszahlung für die Nutzung eines Verwaltungs- oder Schulgebäudes oder einer regelmäßigen Zahlung für die Errichtung und Bereitstellung einer öffentlichen Straße durch ein privates Unternehmen (typische Gestaltung bei ÖPP-Projekten). Ein solches Infrastrukturprojekt ist also nur mittelbar steuerfinanziert. Die unmittelbare Finanzierung erfolgt durch die betreffende Projektgesellschaft.“^[5]

Ist es das, was mit den Berliner Schulen passieren soll – die Eingliederung in einen Infrastrukturfonds von privaten Anlegern? Dann sollte das dringend genauso kommuniziert werden. Berlin hat mit der Bankengesellschaft in Sachen Insolvenz und mit den Wasserbetrieben in Sachen Privatisierung und ÖPP schon teure Erfahrungen gemacht. Die geplante Schul-Infrastrukturgesellschaft droht das nächste Abenteuer in dieser Kategorie zu werden.

Schattenhaushalt, Umgehung der Schuldenbremse und der Maastricht-Kriterien

Es scheint uns eine wesentliche Motivation für die Übertragung von Aufgaben und gegebenenfalls auch Sachwerten an eine neue GmbH zu sein, dass Kredite für auf diesem Wege getätigte Investitionen nicht unter die Schuldenbremse fallen, die das Land Berlin ab 2020 einhalten muss. Der Bundesrechnungshof äußerte sich zu solchen Umgehungsstrategien (hier im Zusammenhang der Reform der Autobahnverwaltung, für die eine vergleichbare Struktur gebildet wurde):

„Der Bundesbeauftragte sowie die Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe der Länder sind der Auffassung, dass die Gründung der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft nicht dem Ziel dienen darf, Schulden aus den Kernhaushalten des Bundes auszulagern und die Schuldengrenzen zu umgehen.“ [6]

Der Bundesrechnungshof weist auch darauf hin, dass parlamentarischer Einfluss und die Möglichkeit, Schuldengrenzen zu umgehen, einander definitionsgemäß widersprechen:

„Die Rechtsform ist für die Einordnung nicht entscheidend. […] Damit die Verkehrsinfrastrukturgesellschaft als institutionelle Einheit im Sinne des ESVG [7] gewertet werden kann, muss sie insbesondere die Entscheidungsautonomie in der Ausübung ihrer Hauptfunktion besitzen. Diese Entscheidungsautonomie steht in gewissen Gegensatz zu den Kriterien ‘Steuerung und Kontrolle durch den Bund‘‚ und ‘Parlamentarischer Einfluss‘. Denn je größer die Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten des Bundes sind und je größer der Einfluss des Parlamentes auf die Entscheidungen der Verkehrsinfrastrukturgesellschaft ist, desto eher handelt es sich nicht um eine institutionelle Einheit im Sinne des ESVG.“ [8]

Die erforderliche Organisationsausformung wird von Berlin im Zuge der Gründung der Fahrzeugfinanzierungsgesellschaft für die BVG ausgetestet. Dort ist eines der Ziele die Unterlaufung der Schuldenbegrenzungsregeln des EU-Fiskalpakts.

Enorme Mehrkosten durch Kapitalmarktkredite

Kapitalmarktkredite sind viel teurer als normale Landesschulden. Die HOWOGE, die als Muttergesellschaft für künftige Konstrukte der „Berliner Schulbau-Offensive“ ins Gespräch gebracht wurde (und die vorsorglich schon die Projektsteuerungsgesellschaft Kramer und Kramer aufgekauft hat), bezahlte für ihre Kapitalmarktkredite in Höhe von rund einer Milliarde Euro allein in den letzten fünf Jahren durchschnittlich zwei Prozent höhere Zinsen als das Land für seine Anleihen. Dadurch entstanden in diesem Zeitraum Mehrkosten von über 100 Mio. Euro [9]. Ausgelagerte Schulden von 1,5 Mrd. Euro für den angeblichen Zweck „Schulsanierung“ würden in 10 Jahren demnach mindestens zusätzliche 300 Mio. Euro kosten. Das ist öffentliches Geld, mit dem Schulen in Eigenregie gebaut werden sollten, anstatt sie  – ohne materiellen Gegenwert! – dem Kapitalmarkt zuzuführen. Die durchschnittlich zwei Prozent höheren Zinsen gelten für eine Tätigkeit der HOWOGE als Vermieter. Wenn die HOWOGE (oder eine Tochter der HOWOGE) aber vorwiegend baut, werden die dafür aufgenommenen Kapitalmarktkredite einen höheren Zinssatz aufweisen, da Bauen wegen der möglichen Kostensteigerungen gemeinhin als wesentlich riskanter gilt. Der Bundesrechnungshof geht für vergleichbare Projekte von einem Aufschlag von 3,2 bis 4 Prozent aus. Damit würden die Zinsmehrkosten eines 1,5-Mrd. Euro-Schattenkredits in einem 10-Jahres-Zeitraum sogar bei 480 bis 600 Millionen Euro liegen. Dazu stellt sich die Frage: Kann die HOWOGE den ganzen 1,5 Mrd.-Euro-Kredit überhaupt innerhalb von zehn Jahren tilgen? Das wären immerhin 150 Millionen Euro pro Jahr. In den vergangenen Jahren hat die HOWOGE überhaupt nicht getilgt. Woher soll das Geld also kommen – von den Mietern? Streckt sich die Tilgungsdauer auf 20 oder sogar 30 Jahre, nähern sich die Zinszahlungen der eigentlichen Kreditsumme. Mit anderen Worten: Dann muss zukünftig bei jeder zweiten Schule die der bauliche Unterhalt und die Sanierung respektive der Neubau infolge der hohen Zinskosten unterbleiben.

Das Verstecken der Schulden außerhalb des Haushaltes führt also auf lange Sicht zu weniger Geld für Investitionen der öffentlichen Hand. Auch müssen die Kredite irgendwie besichert werden. Es erscheint uns – wie dem Rat der Bürgermeister [10] – nicht statthaft, dafür die Grundstücke und Schulgebäude langfristig zu verpfänden.

Infrastrukturgesellschaft Schulen, Infrastrukturgesellschaft Verkehr und Fratzscher-Kommission

Der Vorschlag für eine landesweite und zentrale Gesellschaft für kommunale Infrastrukturen wurde von der sogenannten Fratzscher-Kommission in den politischen Diskurs eingebracht. So fordert die Kommission in den Bundesländern jeweils die

„Schaffung spezialisierter Institutionen, die öffentliche Gebietskörperschaften bei Neuinvestitionen und Instandhaltung in bestimmten Infrastrukturkategorien unterstützen können.“

Diese kommunalen Infrastrukturgesellschaften werden für die Auflösung des kommunalen Investitionsstaus als maßgebliche Lösungsmöglichkeit präsentiert. [11] Klamme Kommunen sollen quasi zu ÖPP hingeführt werden. Ebenfalls von der Fratzscher-Kommission stammt der Vorschlag zu einer zentralen Autobahngesellschaft, für die mittlerweile von der Großen Koalition die notwendigen gesetzlichen und grundgesetzlichen Voraussetzungen geschaffen wurden. Kern der Vorschläge ist in beiden Fällen: ÖPP bekommt erhebliche strukturelle und gesetzliche Erleichterungen, die Entscheidung für oder gegen ÖPP wird von den Parlamenten auf das Management der privatrechtlichen Infrastrukturgesellschaften übertragen. Dabei wird seit Jahren durch die Rechnungshöfe eindrücklich auf die Probleme von ÖPP hingewiesen. Zum Charakter von ÖPP kann man darüber hinaus derzeit am Beispiel des ÖPP-„Vorzeigeprojekts“ auf der A1 viel erfahren: Die Betreiber stellen enorme Nachforderungen (inkl. Verzugszinsen 820 Mio. Euro bei einem Projektvolumen von 993 Mio. Euro) und drohen bei Nicht-Zahlung mit Insolvenz. Die Zinsen für die in ÖPP enthaltenen Kredite übersteigen die reine Bausumme (519 Mio. Euro gegenüber 515 Mio. Euro). Die Renditeerwartungen der Betreiber lagen zu Vertragsabschluss bei 30 Prozent – jährlich! [12] Forderungen der Gläubiger erweisen sich als Handelsware, internationale Hedgefonds zeigen großes Interesse und wollen sich in die Klage gegen die Bundesrepublik einkaufen. Köln saniert demnächst vier Schulen per ÖPP und lässt sie 25 Jahre per ÖPP betreiben. Das soll 214 Mio. Euro kosten! Berlin hat aber über 800 Schulen.

Zentralisierung der Schulsanierung

Zentralisierung ist kein Wert an sich, es sollte genau geprüft werden, ob auf diesem Wege tatsächlich dauerhaft Vorteile entstehen. Sinnvolles Ziel einer Zentralisierung kann die Vereinfachung und möglichst auch die Verkürzung der Abläufe (und damit die Reduktion der Kosten) sein. Die Berliner Schulen, unterscheiden sich in Baujahr, Bautyp, Größe, Schultyp und Sanierungsbedarf stark voneinander. Bauen im Bestand erfordert für eine kostengünstige Lösung möglichst genaue Kenntnisse über das Bauwerk sowie das Nutzerverhalten. Diese Kenntnisse hat eine neu zu gründende Gesellschaft nicht, und es würde Jahre, wenn nicht Jahrzehnte dauern, bis sie sich diese verschafft hat.

Ein großer Anteil der Kosten für Schulgebäude fällt zudem für den Betrieb an. Auch hier können Kosten sinnvoll dann gespart werden, wenn man viel über die Gebäude weiß. Eine „Sanierung von oben“ kann hingegen die Betriebskosten sogar vergrößern. Das Wissen um die Schulgebäude und ihre Besonderheiten ist in den Bezirken vorhanden, darauf verweist auch der Rat der Bürgermeister. Gleichzeitig sind auch die Bezirke nicht nur Träger der kommunalen Daseinsvorsorge, sondern auch Garant der grundgesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung. Die Berliner Landesverfassung ordnet die Verantwortung für die Schulen daher auch den Bezirken zu – für eine Zentralisierung wäre somit aller Voraussicht nach eine Verfassungsänderung erforderlich. Auch die demokratische Mitsprache und Mitbestimmung ist auf Ebene der Bezirke unmittelbarer möglich und wird vielfach praktiziert. Die Debatte um die Zulassung von Kandidaten für die Mieterratswahlen bei den landeseigenen Wohnungsunternehmen hat demgegenüber ein Schlaglicht auf die Bedingungen geworfen, unter denen demokratische Mitbestimmung in formell privatisierten Unternehmen leidet.

Zentralisierung des Schulneubaus

Neubauten zentral zu planen und zu bauen hat einiges für sich. Allerdings gibt es auch hier zwischen den jeweilig erforderlichen Neubauten mehr Unterschiede als Gemeinsamkeiten: Größe, Schultyp und Grundstücksgröße und -zuschnitt werden sich weiterhin unterscheiden. Die Kenntnisse und auch das Personal für Neubauplanung wurden in einigen Bezirken und auch beim Land reduziert. Das war ein Fehler! Aber die Konsequenz aus diesem Fehler darf nicht lauten: „Dann privatisieren wir den Schulbau.“ Stattdessen muss die öffentliche Verwaltung wieder so aufgebaut werden, dass sie ihre in der Landesverfassung festgelegten Daseinsvorsorgeaufgaben erfüllen kann. Eine zentrale Unterstützung für die Bezirke würde die Effizienz und Passgenauigkeit der dortigen Arbeit erhöhen. Es sollte vermieden werden, bestehende Strukturen an der einen Stelle (in den Bezirken) zu zerschlagen, um sie an anderer Stelle neu zu errichten bzw. die öffentliche Aufgabe gleich ganz Privatfirmen auszuliefern. West-Berlin hat schon eine traumatische Erfahrung mit zentralem Schulneubau gemacht. In einer frappierend ähnlichen Konstruktion baute die Degewo Mitte der 1970er Jahre mit privatem Kapital 15 Mittelstufenzentren. Die Kosten explodierten, die Lern- und Aufenthaltsqualität in den Gebäuden war fürchterlich. Obendrein waren die Bauten alles andere als nachhaltig: Wegen verschiedener Mängel (insbesondere wegen Asbestbelastung) wurden die Schulen Anfang der 1990er wieder geschlossen und sind heute fast ausnahmslos abgerissen. Die Kosten pro Schüler und Jahr lagen in der Rückschau (inflationsbereinigt) beim 15-fachen (!) dessen, was heute für Schulneubauten als Kosten pro Schüler und Jahr anvisiert wird. [13]

Ungelöstes Kernproblem der fehlenden Fachkräfte

Alle bisherigen Lösungsvorschläge verfehlen ein zentrales Kernproblem: Für die Sanierung und den Neu- und Ausbau der Berliner Schulen sind tausende Fachingenieure mit Erfahrungen im Schulbau erforderlich – eine enorme Anforderung angesichts eines Mangelberufes. Eine Bausumme von 500 Mio. Euro jährlich bedeutet bei Ansatz der (rechtsverbindlichen) Honorarordnung für Architekten und Ingenieure, dass grob geschätzt jährlich wenigstens 2000 Planer zusätzlich benötigt werden. Die gleichzeitige (!) Priorisierung auf den Wohnungsbau verschärft diesen Notstand noch. Die Schaffung privatrechtlicher Organisationsformen löst diesen Mangel ebenso wenig wie der sogenannte Einbezug privaten Kapitals. Auch die HOWOGE hat das Fachpersonal nicht, im Schulbau hat sie keine Erfahrung und Kompetenzen. Und auch nicht mit Großprojekten! Kontinuierlicher Wohnungsbau und –erhalt ist kein Großprojekt, die Aufholung des Sanierungsstaus im Berliner Schulbau hingegen schon. Weder der BER, noch die Staatsoper noch das Humboldtforum hatten je 500 Mio. Euro Bauvolumen pro Jahr! Die jüngst von der HOWOGE mit Blick auf ihre neuen Aufgaben hinzugekaufte GmbH stellt nur Projektsteuerer, die das Management unterstützen können, aber  nicht die eigentliche Facharbeit leisten. Der Rat der Bürgermeister (RdB) zu der Problematik:

„Der RdB hält die im Personalpolitischen Aktionsprogramm 2017/2018 avisierten Maßnahmen im Bereich der bautechnischen Berufe für sinnvoll, aber bei weitem nicht ausreichend.“

Die mit der „Berliner Schulbau Offensive“ implizit avisierte Methode, Personal von Privaten einzukaufen, birgt hingegen Probleme. Die öffentliche Hand macht sich abhängig vom Wissen Dritter. Zudem liegt der Fachkräftemangel im betreffenden Sektor bundesweit vor. Aus dem Ausland können nur Wenige die auf nationale Vorschriften abgestellten Fachkenntnisse bereitstellen. Zusätzliche Planer für den Berliner Schulbau können daher in der benötigten Anzahl im Wesentlichen nur durch eine erhebliche Ausweitung der Ausbildungs- und Studienplätze bei gleichzeitig attraktiven Arbeitsbedingungen gewonnen werden.

Instrumentalisierung des Erbbaurechts

Derzeit wird davon ausgegangen, dass mit Hilfe des Erbbaurechts die geplanten Fremdfinanzierungen gesteuert werden können. Im Senatsvorschlag vom 27.6. steht dazu folgendes:

“Sofern in der Zukunft zur Umsetzung des Gesamtvolumens von 5,5 Mrd. Euro auch Fremdfinanzierungen erforderlich werden sollten, kann in der Wohnungsbaugesellschaft ein rechtlich unselbständiges Profitcenter eingerichtet werden. Die Wohnungsbaugesellschaft (also die Mutter der Planungs- und Projektgesellschaft) würde dann die erforderlichen Finanzierungskredite am Markt aufnehmen, ihre Bauabteilung einsetzen, als Vertragspartner gegenüber den zu beauftragenden Bauunternehmen fungieren und nach Abschluss der Baumaßnahmen als Vermieterin die Gebäude an die jeweiligen Bezirke vermieten. Mit der Steuerung dieser Schritte würde die Wohnungsbaugesellschaft die Planungs- und Projektsteuerungsgesellschaft beauftragen. Als Kreditsicherheiten gegenüber den Banken dienen insbesondere die langfristigen Mietverträge über die Schulgebäude mit dem Land Berlin in Verbindung mit Erbbaurechten. Das Land Berlin würde der Wohnungsbaugesellschaft entsprechende Erbbaurechte gewähren.“

Ein Erbbaurecht würde bedeuten, dass die Tochtergesellschaft auf den übertragenen Grundstücken bauen und aus den Grundstücken sowie Gebäuden Nutzen ziehen darf. Außerdem erwirbt sie einen Entschädigungsanspruch nach Ablauf des Erbbaurechts. Der Nutzen, den der Eigentümer nach Ablauf der Erbbaufrist aus den zwischenzeitlich getätigten Investitionen ziehen kann, muss also bei Ablauf des Erbbauvertrags bezahlt werden. Nach 20 bis 25 Jahren soll dem Senatsplan zufolge ein „Heimfall“ der Grundstücke erfolgen. Damit ist die Eigentumsrückübertragung an die Schulträger – bis dato die Bezirke – gemeint. Die Rückübertragung kann grundsätzlich auf zwei Arten geschehen, entweder durch „Zeitablauf“ (§ 27 Erbbaurechtsgesetz) oder im eigentlichen Sinne des „Heimfalls“ durch Vereinbarungen zwischen Eigentümer und Erbbauberechtigtem, „das Erbbaurecht bei Eintreten bestimmter Voraussetzungen auf den Grundstückseigentümer zu übertragen“ (§ 2 Erbbaurechtsgesetz). Das Gesetz geht von einem „Heimfallanspruch“ aus, wenn der Erbbauberechtigte gegen getroffene Vereinbarungen verstößt, zum Beispiel durch Nichtentrichtung des Erbbauzinses oder Nichtzahlung etwaiger vereinbarter Vertragsstrafen.

Einen Heimfall „in 20 bis 25 Jahren“ im Voraus zu planen, ist allerdings eine womöglich verwegene Interpretation des Erbbaurechts. Zum einen könnte sich der Erbbauberechtigte dem Heimfall durch Erfüllung seiner Verpflichtungen leicht entziehen, zum anderen ist es gerade die Intention des Erbbaurechtsgesetzes, den Bestand des Erbbaurechts bis zum vereinbarten Termin zu sichern. „Das Erbbaurecht kann nicht durch auflösende Bedingungen beschränkt werden. Auf eine Vereinbarung, durch die sich der Erbbauberechtigte verpflichtet, beim Eintreten bestimmter Voraussetzungen das Erbbaurecht aufzugeben und seine Löschung im Grundbuch zu bewilligen, kann sich der Grundstückseigentümer nicht berufen“ (§ 1 Erbbaurechtsgesetz). Zudem muss der Eigentümer dem Erbbauberechtigten beim Heimfall eine „angemessene Vergütung für das Erbbaurecht“ zahlen (§ 32 Erbbaurechtsgesetz), was der Eigentümer nur durch Verlängerung des Erbbaurechts vermeiden kann (§ 27 Erbbaurechtsgesetz).

Aus all dem ergibt sich die Frage, was der Senat eigentlich mit der HOWOGE-Tochtergesellschaft vereinbaren will: Voraussetzungen für einen Heimfall oder einen Zeitablauf des Erbbaurechts? Bei den Beteiligten scheint die Ansicht vorzuherrschen, das sei eigentlich egal, weil durch die Unterstellung der landeseigenen HOWOGE unter den Senat ohne jede Gefahr alles Mögliche vereinbart werden und im Falle von Streitigkeiten leicht eine Einigung erzielt werden könne. Dem ist aber nicht so. Zum einen kann das Erbbaurecht verkauft oder mit Hypotheken, Grund- oder Rentenschulden belastet werden, die dann handelbare Finanzprodukte sind. Letzteres ist denn auch der Plan des Senats, schließlich soll die Tochtergesellschaft ja dem Vernehmen nach circa 1,5 Mrd. Euro an Krediten für die Schulsanierung und den Neubau am Finanzmarkt einwerben. Mit den Eigentümern dieser „Reallasten“ kommen Finanzmarktakteure ins Spiel, die sich schon manches Mal als schwierige Gegner in der Auseinandersetzung mit staatlichen Stellen erwiesen haben. Hierbei wäre das Erbbaurecht eben gerade nicht auf Seiten des Senats. Zwar kann vereinbart werden, „dass der Erbbauberechtigte zur Veräußerung des Erbbaurechts der Zustimmung des Grundstückseigentümers bedarf“ (§ 5 Erbbaurechtsgesetz), ein Verstoß dagegen würde aber sogar beim Verkauf des Erbbaurechts selbst keinen Anspruch auf den Heimfall der Grundstücke an die Schulträger begründen (§ 6 Erbbaurechtsgesetz). Dasselbe gilt für die finanzielle Belastung des Erbbaurechts: All dies kann zwar vertraglich an die Zustimmung des Eigentümers gebunden werden, ein Verstoß führt aber eben nicht zum „Heimfall“. Laut § 7 Erbbaurechtsgesetz hat der Erbbauberechtigte zudem einen beim Amtsgericht einklagbaren Anspruch auf die Zustimmung zu solchen Geschäften, wenn der Zweck des Erbbauvertrags „nicht wesentlich beeinträchtigt“ wird und kein Verstoß gegen die „Regeln einer ordnungsgemäßen Wirtschaft“ zu erwarten ist (§ 7 Erbbaurechtsgesetz).

Die Frage des Heimfalls (oder Zeitablaufs) bedarf auch deswegen der Klärung, weil neben den Finanzmarktakteuren auch das EU-Statistikamt kontrollieren wird, ob denn der Senat nicht etwa in die wirtschaftliche Eigenständigkeit der HOWOGE und ihrer Tochtergesellschaft eingreift, die nicht verletzt werden darf. Aufgabe des Statistikamtes (EUROSTAT) ist es, die Einhaltung der Kriterien des Europäischen Stabilitätsmechanismus (EU-Variante der „Schuldenbremse“) zu prüfen, die der Senat mit der Übertragung der Schulimmobilien eigentlich gerade umgehen will.

Formelle Privatisierung

Eine formelle Privatisierung hat zwar deutlich geringere Auswirkungen hat als eine materielle Privatisierung. Man mag auch sagen, dass eine formelle Privatisierung nicht als Privatisierung im landläufigen Sinne wahrgenommen wird. Allerdings fragen wir Sie: Sind Sie wirklich sicher, dass die geplante GmbH nicht einen wachsenden Einfluss auf zentrale Entscheidungen des Schulbaus nehmen wird? Oder anders herum gefragt: Wenn nicht, warum wird eine formelle Privatisierung überhaupt unternommen? Eine formelle Privatisierung erfolgt in der Regel explizit, um die öffentliche Kontrolle und Einflussnahme zu verringern. Wäre dies nicht der Fall, könnte man ja gleich auf die GmbH verzichten.

Bundesweit haben viele öffentliche Stadtwerke die Rechtsform der GmbH. Nichts destotrotz ist diese formelle Privatisierung auch dort noch nicht unumstritten. Im Bereich von Schulen entfällt zudem das Wettbewerbsargument, mit dem Befürworter die formelle Privatisierung im Bereich von Stadtwerken zumeist verteidigen.  Bei Schulen gibt es – ähnlich wie beim natürlichen Monopol Wasserversorgung – aus guten Gründen keinen Markt. Warum braucht man eine GmbH für eine staatliche Kernaufgabe? Durch die formelle Privatisierung wird ein Teil der Kontrolle an die Geschäftsführung der GmbH abgegeben. Öffentliche Anforderungen werden nur noch vermittelt oder gar nicht mehr erfüllt. Transparenz wird nicht ausreichend hergestellt, obwohl man sich im öffentlichen Recht bewegt und sich diesem (eigentlich) auch dann nicht entziehen darf, wenn man sich privater Unternehmen bedient. Auch der Wunsch nach mehr Effizienz ist keineswegs garantiert. So gibt es einige GmbHs in öffentlichem Eigentum, die in der Vergangenheit wegen verschwenderischer Ausgaben kritisiert wurden – warum sollte das bei der neuen GmbH nicht auch der Fall sein (hohe Managergehälter sind bei den Stadtwerke-GmbHs jedenfalls üblich)? Auch die Berliner Flughafengesellschaft ist eine GmbH. Ist das ein Vorbild für bessere öffentliche Steuerung und mehr Kosteneffizienz?

Darüber hinaus nimmt man eine formelle Privatisierung häufig vor, um später Anteile zu verkaufen, selbst wenn dafür nochmal Gesetze geändert werden müssten. Die Wasserbetriebe Berlin wurden 1994 von Eigenbetrieben in eine Anstalt öffentlichen Rechts umgewandelt. 1999 wurde dann darüber eine privatrechtliche Wasserholding gegründet, von der 49,9% an Private veräußert wurden. Erst ein Volksentscheid setzte 2011 diesem Treiben machtvoll ein Ende. Auch bei der Bahn folgte der formellen Privatisierung bald der Versuch der materiellen Privatisierung. Der Börsengang wurde durch öffentlichen Widerstand erheblich verzögert und scheiterte dann in der Finanzkrise. Für die Schulbaugesellschaft wurde die Frage einer möglichen späteren Veräußerung vom Abgeordnetenhaus noch nicht thematisiert. Dabei trägt gerade Berlin schwer an den Folgen der vergangenen Jahrzehnte mit den umfassenden Privatisierungen und einer Kaputtsparpolitik im Vorgriff auf die „Schuldenbremse“. Zu den Folgen dieser Sparen-bis-es-quietscht-Politik gehört auch der aktuelle Sanierungsstau bei den Berliner Schulen.
Es hat sich gezeigt, dass gesetzliche Schranken vor Privatisierung nicht dauerhaft schützen und daher ein weitergehender Schutz erforderlich ist – z.B. durch Privatisierungsbremsen in der Landesverfassung sowie durch privatisierungsresistente Organisationsmodelle. Davon ist aber im politischen Raum im Moment keine Rede. Die aktuelle Regierung verfügt auch nicht über eine dazu eventuell erforderlich verfassungsändernde Mehrheit. Werden hier also Strukturen geplant, die späteren Regierungen leicht Privatisierungen ermöglichen?

 

Sehr geehrte Frau Abgeordnete, sehr geehrter Herr Abgeordneter,

Berlin braucht keine „TINA“-Politik [14]. Das Geld ist da, es muss dem Jahrzehnte lang vernachlässigten Schulbau endlich zugestanden werden. Und auch bei der Umgehung der Schuldenregeln erfolgen die Schulinvestitionen ja aus Steuergeldern. Das Geld der Privaten, euphemistisch „Einbeziehung privaten Kapitals“ genannt, kommt immer von Banken und anderen Kapitalanlegern. Es steht niemals dauerhaft zusätzlich zur Verfügung, es muss immer zurückgezahlt werden und ist zudem stets hoch zu verzinsen. Investitionen in Schulen können aber auch durch Einsparungen an anderer Stelle kompensiert werden, das ist klassische, ehrliche Haushaltspolitik. Dass das auch für die Schulen in Berlin möglich ist, beweist der Senat aktuell mit der zu 100% im öffentlichen Verfahren angelaufenen ‚Schulbauoffensive I‘. Das Geld ist da! Für zukünftige Aufgaben können (und sollten) zudem die Einnahmen erhöht werden. Die Berliner Regierung könnte auch angesichts der Probleme der öffentlichen Haushalte Vorreiter dafür werden, die Schuldenregeln selbst zu ändern. Der regierende Bürgermeister hat für ein Jahr den Vorsitz im Bundesrat; das gibt ihm zusätzliche Möglichkeiten. Die Schuldenregeln bedürfen dringend einer Reform, denn es zeigt sich deutschlandweit, dass sie notwendige öffentliche Investitionen behindern und problematische Umgehungsstrukturen provozieren.

Die Vorschläge des Senats zum Schulbau wurden noch nicht ansatzweise ausreichend diskutiert. Die Bezirksverordnetenversammlungen haben darüber noch nicht gesprochen, die Bürgerinnen und Bürger wurden über die Konzepte noch nicht einmal informiert. Auch Sie als «MdA» wurden noch nicht angemessen informiert. Aber bereits am 6. November will der Senat sich mit den Bezirksbürgermeistern über das dann zu realisierende Modell einigen. Exekutive einigt sich mit Exekutive – das soll Demokratie sein? Das ist inakzeptabel. Zu Recht hat der Rat der Bürgermeister im August 2017 das Senatspapier kritisiert und eigene Vorschläge gemacht, die ebenfalls diskutiert werden sollten. Und nicht zuletzt darf nicht vergessen werden, dass einzelne Punkte im Widerspruch zu Vereinbarungen im Koalitionsvertrag stehen. Andere Punkte stellen nur jeweils eine von mehreren dort vorgestellten Möglichkeiten dar (siehe dazu die Tabelle im Anhang), sie sind somit alles andere als zwingend erforderlich.

Investieren ist notwendig, das ist klar. Aber wir sind davon überzeugt, dass weder die Europäische Union noch die Schuldenbremse Berlin dazu zwingen kann, für die Einhaltung der Schuldenregeln ab 2020 die Öffentliche Daseinsvorsorge zu privatisieren. Nicht formell, nicht per ÖPP, und selbstverständlich schon gar nicht materiell. Mit der geplanten „Schulbau-Offensive Berlin“ würde Berlin aber per „Schuldenoffensive“ den Privatisierungsweg ein gutes Stück vorangehen, künftige Privatisierungen würden erheblich erleichtert sowie deutliche Mehrkosten für die Kredite und ein erheblicher Verlust an demokratischer Kontrolle in Kauf genommen. Und nicht zuletzt würde die entsprechende Verwaltungsreform ein regelrechtes Umpflügen der zuständigen Verwaltung erfordern, bis hin zur Änderung der Berliner Landesverfassung. Wertvolle Zeit ginge verloren, die wir dringend zur sofortigen Sanierung benötigen, wenn sich die vorhandenen Schäden nicht noch weiter potenzieren sollen. Wir bitten Sie deshalb eindringlich, sich für eine öffentliche Lösung einzusetzen. Setzen Sie sich ein für mehr und bessere Schulplätze in Berlin, ohne formelle Privatisierung, ohne Kapitalmarktkredite und ohne ÖPP – auch nicht verkappt als ÖÖP. Intervenieren Sie in diesem Zusammenhang bezüglich jeglicher Vorfestlegung des Senats z.B. durch gemeinsame Beschlüsse mit dem Rat der Bürgermeister, wie es derzeit noch für den 6. November vorgesehen ist.

Mit freundlichen Grüßen

Carl Waßmuth

Vorstand Gemeingut in BürgerInnenhand (GiB)

P.S.:

Wir würden uns sehr über eine Rückmeldung freuen!

Vielleicht regt Sie unser Schreiben auch dazu an, zu dem Thema eine Diskussionsveranstaltung zu organisieren. Wenn Sie uns einladen, kommen wir gerne dazu!

Anmerkungen:

[1]      Der am 27. Juni 2017 formulierte Senatsvorschlag wurde auch wie folgt benannt: „Konzept Schulbau und – Sanierung in Berlin kurz-, mittel- und langfristig (Phase I und Phase II).“ Siehe https://www.gemeingut.org/wordpress/wp-content/uploads/2017/09/Konzept-Schulbauoffensive-Phase-2.pdf.

[2]      Siehe dazu Torsten Schneider, Björn Böhning (2016):  Abschlussbericht der AG Schule der SPD Berlin. „Die Wiederbeschaffungswerte der bezirklichen Schulen summieren sich (in aktuellen Preisen) auf rd. 11,65 Mrd. € (S. 16)“. Unbekannt ist dabei, wer den Auftrag hatte, diese Wertermittlung vorzunehmen und welche Verfahren angewandt wurden. Die Ermittlung der Werte erfolgte möglicherweise nicht frei von Interessen Dritter.

[3]      Beschlüsse und Positionen der GEW BERLIN – 2016: „Keine Ausgliederung von Schulsanierung und Schulneubau in eine Sanierungsgesellschaft – demokratische Mitwirkung stärken, nicht abbauen!“, siehe https://www.gew-berlin.de/15817_17559.php

[4]       Mühlenkamp, Holger (2016): Vortragsfolien „Empfehlungen der Fratzscher-Kommission – Wirkungen und Alternativen, Der Staat – in Zukunft eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung?“ ver.di-Fachdialog, Berlin, 14.01.2016, siehe  https://gemeinden.verdi.de/++file++56c61cd2ba949b0680000994/download/Vortrag%20Prof.%20Dr.%20M%C3%BChlenkamp.pdf

[5]      PricewaterhouseCoopers Legal (2016): Gutachterliche Stellungnahme für das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie: Rechtliche und institutionelle Voraussetzungen zur Einführung neuer Formen zur privaten Finanzierung öffentlicher Infrastrukturvorhaben unter Einbindung einer staatlichen Infrastrukturgesellschaft, Schlussbericht, siehe https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/Studien/pwc-gutachten-lang.pdf?__blob=publicationFile&v=6.

[6]       In seinem Gutachten zur vorgeschlagenen Reform der Autobahnverwaltung, November 2016, siehe BWV, Bd. 20, Organisationsformen und Finanzierungsvarianten für die Bundesfernstraßen, S. 92, siehe https://www.bundesrechnungshof.de/de/veroeffentlichungen/gutachten-berichte-bwv/gutachten-bwv-schriftenreihe/langfassungen/2016-bwv-gutachten-organisationsformen-und-finanzierungsvarianten-fuer-die-bundesfernstrassen.

[7]      Zum ESVG siehe die Angaben des Statistischen Bundesamts: „Das <<Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Union>> (ESVG, englisch: ESA) legt detailliert die in den EU-Ländern anzuwendenden Konzepte, Definitionen, Klassifikationen und Verbuchungsregeln für die Aufstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) fest“, siehe https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesamtwirtschaftUmwelt/VGR/FAQ/Revisionen/ESVG.html .

[8]       Ebd.

[9]      Zinszahlungen der HOWOGE gemäß Geschäftsbericht in Mio. Euro (Zahlen in Klammern: Zinszahlung, wenn der Zinssatz für 8- bis 10-jährige Landesanleihen gegolten hätte): 2012: 40,8 (14,8); 2013: 37,9 (17,7); 2014: 32,4 (17,7); 2015: 32,2(5,5); 2016: (9,2), siehe https://www.howoge.de/fileadmin/user_upload/Unternehmen/HOWOGE-Konzernabschluss-2016.pdf, S. 14, www.berlin.de, eigene Berechnungen.

[10]   Rat der Bürgermeister Berlin, den 11.08.2017, Ausschuss für Finanzen, Personal und Wirtschaft, RdB-Vorlage-Nr. R-172/2017, Ergänzung der Vorlage Nr. R-145/2017, siehe https://www.gemeingut.org/wordpress/wp-content/uploads/2017/09/Rat-der-B%C3%BCrgermeister-RdB-Vorlage-Nr.-R-172-2017.pdf

[11]   Die Fratzscher-Kommission widmet auch dem Passus „Öffentliche Kooperationen prüfen und weiterentwickeln“ einen kurzen Abschnitt. Die Passage ist allerdings sehr kurz, nennt keine konkreten Vorschläge, zeigt dafür aber einige Skepsis: Vorteilen solcher Kooperationen stehen demgemäß „andere Vorteile von ÖPP-Modellen gegenüber“, außerdem wird die politische Kontrolle als riskant angesehen: „Geht das öffentliche Unternehmen auf Drängen eines Auftraggebers Kompromisse ein (…), so könnte dies seine wirtschaftliche Nachhaltigkeit auf Dauer gefährden.“ Die Fratzscher-Kommission bevorzugt demnach Infrastrukturgesellschaften und ÖPP.

[12]     „Über den gesamten Zeitraum erwartete A1 Mobil damit eine durchschnittliche Rendite von stolzen 30 Prozent pro Jahr.“ In: Spiegel (2017): Autobahnbetreiber rechneten mit Ackermann-Renditen, siehe http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/a1-privatisierung-betreiber-rechneten-mit-ackermann-renditen-a-1169408.html.

[13]   Der von der Berliner Politik oft als Vorbild genannte Stadtstaat Hamburg geht bei Schulen von einer Fläche von 12 qm pro SchülerIn und 2800 Euro Baukosten pro qm aus, siehe z.B. Vogt, Silvia (2016): Was Berlin von Hamburger Schulen lernen kann, Tagesspiegel vom 12.10.2016, siehe http://www.tagesspiegel.de/berlin/schulbau-was-berlin-von-hamburger-schulen-lernen-kann/14678726.html

[14]   Mit der Aussage „There is no alternative“ (Akronym TINA) begründete Margaret Thatcher unter anderem Privatisierungen und ihre neoliberale Politik insgesamt.