Von Carl Waßmuth / GiB

Ein Leben in Würde hat wichtige materielle Voraussetzungen: Erst die Infrastrukturen unserer Daseinsvorsorge gewährleisten z.B. den Zugang zu sauberem Wasser, zu Bildung, zur Energieversorgung, zu Mobilität und zu unserem Gesundheitswesen. Für die Errichtung dieser Infrastrukturen haben viele hart gekämpft. Nun sind sie kaputt oder drohen zu verfallen. Aber es soll eine Lösung geben: Private Investitionen sollen die öffentlichen Infrastrukturen retten. Dieses von Minister Gabriel vorgeschlagene und von seinen Amtskollegen Schäuble und Dobrindt unterstützte Modell hieß bisher PPP, Public Private Partnership. PPP wurde zuerst in Großbritannien entwickelt, und als das erste „PPP-Beschleunigungsgesetz“ 2005 im Bundestag diskutiert wurde, wurde auf die dortigen und angeblich sehr positiven Erfahrungen mehrfach hingewiesen.

Nun sind die Erfahrungen mit PPP allerdings weder in Großbritannien noch hier positiv, ganz im Gegenteil. Der milliardenteure Fehlstart von Toll Collect, die Dauerbaustelle Elbphilharmonie Hamburg mit einer Verzehnfachung der Kosten, der unfallträchtige Autobahnabschnitt A1 zwischen Hamburg und Bremen, der in Presseberichten „die Todesfalle“ genannt wurde – mit PPP läuft jede Menge schief. Und teurer wird es auch, und zwar prinzipiell: Das hat der Bundesrechnungshof immer wieder vorgerechnet, zuletzt wurden 1,9 Milliarden Euro Mehrkosten für nur fünf Autobahnprojekte konstatiert. Immer mehr Politiker distanzieren sich von PPP, das Bundesland Sachsen-Anhalt ist ganz aus PPP ausgestiegen und hat gleich auch seine „PPP-Taskforce“ aufgelöst.

Jetzt bekommt PPP dank Gabriel einen neuen Namen. Auch das hat Großbritannien vorgemacht. Nachdem der Finanzausschuss des britischen Unterhauses festgestellt hatte, dass PPP viel teurer kommt als konventionelle Realisierung hat die britische Regierung PPP umgetauft in „PF2“, sinngemäß für die „2. Generation Private Financed Infrastructure“. In Deutschland tagt nun eine Expertenkommission, eigens eingesetzt von Minister Gabriel, um einen neuen Namen für PPP zu suchen. Minister Schäuble sucht unabhängig davon nach etwas, mit dem er seine schwarze Null retten kann. Für einen eingängigen Begriff, der den Zusammenhang zu PPP verdeckt, ist er auch bereit, eine Änderung des Grundgesetz anzustoßen – wozu hat man eine große Koalition, wenn nicht für so etwas? Er möchte die Verantwortung für Bundesstraßen beim Bund sehen, vermutlich, damit er ein Maut-Modell konstruieren kann, das zentral Einnahmen für seine geplanten PPPs generiert.

Nur Minister Dobrindt redet weiter unbeschwert von PPP als solchem. Und verlängert auch gleich den PPP-Vertrag mit Toll Collect. Es sieht so aus, als ob allein Dobrindt in dieser Sache Klartext redet, denn alle Umschreibungen seiner Ministerkollegen charakterisieren haargenau PPP – nur in einem vielfach größeren Maßstab. Nicht mehr 25 Milliarden Euro sollen es jetzt sein, nein 100 oder 150 Milliarden Euro!

Es geht um unsere Daseinsvorsorge

Es ist die vornehmste Aufgabe von Politik, Daseinsvorsorge bereitzustellen. Diese Aufgabe wurde allerdings die vergangenen 15 Jahre ziemlich stiefmütterlich behandelt. Es wurde sehr wenig investiert, und manche der Investitionen, die dennoch stattfanden, waren kontraproduktiv wie etwa die kapazitätsabbauenden Großprojekte BER und Stuttgart21. Seit 2003 wird netto weniger investiert als an Wertverlust durch den Verfall stattfindet. Man hat also Brücken, Schulen, Theater, Krankenhäuser und Abwassernetze sehenden Auges kaputtgehen lassen. Das war falsch. Und das wird teuer, denn lange vernachlässigen kostet in der Reparatur deutlich mehr als kontinuierliche Pflege. Was aber folgt aus diesem Fehler?

Ein neuer Fehler

Es sollen nun private Investoren ins Boot geholt werden. Es muss nämlich plötzlich schnell gehen. Auch gilt es, frei herumvagabundierendes Kapital, das sich zerstörerisch betätigen könnte, sinnvoll zu binden. Und last but not least haben wir selbst das Geld nicht, und die Schuldenbremse in der Verfassung verbietet uns, uns welches zu leihen. Es soll nachfolgend auf diese drei zentralen Argumente eingegangen werden. Es soll gezeigt werden, dass mit einem alten Fehler ein neuer Fehler begründet wird.

Es muss schnell gehen

Den Infrastruktur-Investitionsstau der vergangenen 15 Jahre bei sage und schreibe tausenden Brücken und dutzenden Tunneln zu flicken – das ist ein Großprojekt. Auch der Ausbau eines neuen Breitbandnetzes ist ein Großprojekt. Als die Telekom noch Post hieß und staatlich war, hatte sie in Ostdeutschland für 55 Milliarden DM ein Glasfaserkabelnetz gelegt – das war schon damals ein Großprojekt. Heute ist mehr zu tun, und es wird folglich größere Dimensionen annehmen müssen, wird also ein Größt-Projekt. Auch der Ausbau der Energienetze ist eine Bündel an Großprojekten: neue Hochspannungstrassen, neue Pumpspeicherkraftwerke und auch neue, riesige Wind- und Solarparks onshore und offshore. Was diese Großprojekte benötigen ist demokratische Kontrolle und Steuerung. Und dazu wiederum braucht man eine qualifizierte und gut ausgestattete öffentliche Verwaltung. Was diese Großprojekte nicht benötigen, ist die juristische Ausverhandlung aller Eventualitäten der ersten 30 Jahre der Projekte. Wer so etwas fordert? Das ist die unumgängliche Realität von PPP-Projekten. Bevor ein Spatenstich getan wird, müssen sich die Bieter durch alle denkbaren Projektverläufe wühlen, im Fall des nur knapp 73 km langen Autobahnabschnitts auf der A1 zwischen Hamburg und Bremen umfassten die Ausschreibungsunterlagen 156 Leitzordner. Bevor ein einziger Plan gezeichnet wird, kommen Heerscharen von Anwälten. Der Vertrag für denselben Abschnitt der A1 hatte 36.000 Seiten. Es geht also auf keinen Fall schneller los, sondern es wird erst einmal Jahre dauern, die nur allein den Mechanismus PPP füttern, ohne dass dabei technisch oder baupraktisch etwas geleistet wird. Aber auch nach der Vergabe ist die vielbeschworene Effizienz von PPP alles andere als garantiert: Die Elbphilharmonie Hamburg sollte 2010 fertiggestellt werden, nun ist von 2016 die Rede.

Das um den Globus vagabundierende Kapital ..

… verursacht Finanzkrisen und soziale Unsicherheit, und es höhlt Demokratien aus. Es muss also wieder eingefangen und in nationale Sachanlagen gelenkt werden, so die Schlussfolgerung. Thomas Oppermann, SPD-Fraktionschef im Bundestag formulierte das in der Haushaltsdebatte im September 2014 so: Wichtig sei, dass mehr privates Kapital – „statt in hochspekulativen Anlagen im Ausland verbrannt zu werden“ – für Erhalt und Ausbau der Infrastruktur generiert werde. Nun kann man sich fragen, dank wessen Politik das Kapital nun so radikal fluktuiert (z.B. durch die Aufhebung von Kapitalverkehrskontrollen) und ob der Übergang von spekulativ zu hochspekulativ nicht auch durch eine völlige Liberalisierung des Finanzsektors begünstigt wurde. Aber vor allem stellt sich die Frage, ob dieses wilde, unberechenbare Tier namens „privates Kapital“, das so gar nicht mehr wie ein scheues Reh agiert, denn in deutschen Brücken und Breitbandnetzen wieder zahm und produktiv wird? Sicher nicht, im Gegenteil. Mit einer neuen und ausgeweiteten Privatisierung der Daseinsvorsorge wird sich das Rad des globalen Casinos schneller drehen, nicht langsamer. Allein die folgenden vier Mechanismen werden dazu beitragen:

• Versicherungen sind aktuell die von Gabriel hauptsächlich umworbenen Kapitalinhaber, die zur Investition bewegt werden sollen, das zeigt auch die Besetzung der Expertenkommission. Aktuell investieren diese Versicherungen aber nicht, allerdings kaufen sie trotz Nullzinsen oder bei einer Auktion sogar bei Negativzinsen deutsche Staatsanleihen. Nun sollen sie trotzdem „drei Prozent mehr bekommen als für Bundesanleihen“. Würden sie sich zu diesen Bedingungen zu 100 Prozent an Infrastrukturprojekten beteiligen, würden damit allein durch Zins und Zinseszins die Gesamtkosten der Projekte auf 150 Prozent ansteigen.
• Nun geben Versicherungen (und Pensionsfonds und Baukonzerne und sonstige private Investoren) aber niemals 100 Prozent der benötigten Investitionssumme, sondern so wenig wie möglich. Denn Eigenkapital ist für jeden Privatinvestor immer teurer als Fremdkapital. Also leisten sie fünf Prozent Eigenkapital, höchstens zwölf Prozent. Den Rest leihen sie sich bei den Banken. Die Banken bewerten zunächst das Projekt, und da kommt dann heraus: PPP-Projekte haben üblicherweise ein Rating von BB+ bis BBB. Bauprojekte gelten ihnen als riskante Geschäfte, dazu kommen die Unwägbarkeiten aus den gigantischen mehrtausendseitigen Vertragswerken. Entsprechend hohe Zinsen verlangen die Banken dann: Unter sechs Prozent ist da derzeit wohl kaum etwas zu haben. Sechs Prozent Zins statt ein Prozent Zins bedeutet aber, mehr als doppelt so teuer finanzieren, also die Gesamtkosten auf über 200 Prozent hochtreiben.
• Die Versicherungen lassen ihr Geld auch nicht 30 Jahre lang im Projekt. Forderungen aus PPP-Verträgen sind nämlich weiterverkäuflich und werden gerne in internationalen Infrastrukturfonds gebündelt. Ist die riskante Bauphase abgeschlossen, verkaufen die Versicherungen also weiter, und zwar zu einem höheren Preis als ihre Kapitaleinlage betrug. So werden aus den für Versicherungen doch eher dürren drei Prozent Zins – Versicherungen sind zweistellige Margen gewöhnt – plötzlich ganz andere Renditen. Allein in Großbritannien haben seit 1998 Weiterverkäufe von über 650 PPPs stattgefunden, das verkaufte Volumen umfasste mehr als fünf Milliarden britische Pfund (6,25 Milliarden Euro). Der durchschnittliche Gewinn lag über 25 Prozent^[1].
• Nicht immer geht das mit dem Bauen gut. Dann kann nicht nur nicht weiterverkauft werden, stattdessen geht der Bauträger sogar manchmal insolvent. Dann versucht man sich bei Eigenkapital zu bedienen. Wenn man diese Schatulle nun öffnet, stellt man fest, das da nahezu nichts drin ist! Bei der A1 mobil GmbH, die ein Projekt von 650 Millionen Euro stemmt, beträgt das haftende Eigenkapital 35.000 Euro [2]. In den Geschäftsberichten stehen zusätzliche Gesellschafterdarlehen, die allerdings zur Deckung laufender Ausgaben gewährt werden und auf die im Insolvenzfall kein Durchgriff besteht. PPP-Projekte werden ausnahmslos über derart eigenkapitalschwache Zweckgesellschaften abgewickelt. Da ist also nichts zu holen. Wer sich hingegen alles holt, das sind die Banken. Die geben die Kredite nämlich trotz Risikoaufschlag in PPP-Projekten immer nur dann, wenn der Staat die Haftung für den Ausfall des eigentlichen Kreditnehmers garantiert. In Spanien stehen aktuell die PPP-Betreiber der dortigen Autobahnen vor der Insolvenz, das zugehörige Schuldenvolumen beträgt nach einem Bericht der VIFG^[3] ca. vier Milliarden Euro Euro – die vollständige Rückzahlung wird den Banken vom spanischen Staat garantiert, der dafür seinen Schuldenstand entsprechend erhöhen muss.

Wir müssen aber doch investieren – und in Zeiten der Schuldenbremse haben wir das Geld dafür einfach nicht

Errichtet wurde unsere Daseinsvorsorge seit mehr als hundert Jahren immer mit öffentlichen Schulden. Alle dieser Schulden konnten zurückgezahlt werden aus dem durch die Infrastrukturen generierten Mehrwert. Es entstand ein Netzwerk der hochwertigsten öffentlichen Infrastrukturen weltweit, mit einem Gesamtwert von mehreren Billionen Euro. Das bewährte Prinzip zur Errichtung der Infrastruktur der Daseinsvorsorge soll jetzt aufgegeben werden. Die Privatisierung soll jetzt schon vor dem Bau erfolgen, damit die Schuldenbremse umgangen werden kann. Denn Schulden bleiben es: Die Privaten wollen ihre Einlagen zurück, und zwar jeden Cent, plus Zins und Zinseszins. Dass PPPs zur Umgehung der Schuldenbremse genutzt wird, hat auch der Bundesrechnungshof im Mai festgestellt:

„Vor der weiteren Umsetzung von ÖPP-Projekten im Bundesfernstraßenbau ist zu prüfen, wie Fehlanreize in Bezug auf die Schuldenregel vermieden werden können. Ziel muss es sein, dass die Schuldenbremse keinen Einfluss auf die Entscheidung hat, ob eine Maßnahme als ÖPP-Projekt oder konventionell realisiert wird.“

Die Schuldenbremse zu umgehen hat einen hohen Preis: Zum einen die effektiven Mehrkosten bezogen auf die Investitionssumme, die leicht einen Faktor zwei ausmachen können, siehe oben. Aber die Privaten bekommen auch die Infrastruktur über 30 Jahre in ihre Verfügungsgewalt. Sie können Leistungen nicht erbringen (und damit Geld sparen), sie können die Infrastrukturen zusätzlich verwerten (und somit den Zugang für die Bürgerinnen und Bürger erschweren) und sie können in der eigentlichen Investition, in der Wartung und im der Instandhaltung sparen – denn sie dürfen ja nach 30 Jahren den ganzen Laden zurückgeben. Die Öffentlichkeit hat aber ein Interesse, dass die Infrastrukturen wesentlich länger intakt sind: Brücken können über hundert Jahre lang halten, ebenso Abwassernetze, und selbst Glasfaserkabelnetze haben einen zeitlichen Gesamthorizont, der 30 Jahre deutlich übersteigt.

Daseinsvorsorge rechnet sich für Private nicht

Wer Schulden verteufelt, kann sich auf eine breite Ablehnung von öffentlicher Verschuldung stützen. Und tatsächlich schränkt Verschuldung oft die Handlungsfähigkeit der öffentlichen Hand ein. Zudem fließen mit den Zinsen Steuergelder an die Banken ab, die dem Gemeinwohl im Weiteren nicht mehr zur Verfügung stehen. Im Extremfall kann eine zu hohe Verschuldung eine ganze Volkswirtschaft destabilisieren. Allerdings muss gesagt werden, dass es ohne Schulden kein Geld und auch keinen Wirtschaftskreislauf gäbe. Schulden an sich zu verurteilen ist ökonomisch nicht schlüssig. Es muss unterschieden werden, ob Schulden zukünftige Einnahmen generieren – wenn diese Einnahmen Zinsen plus Abschreibung übersteigen, kann man sich gerne verschulden. Schlecht sind also nicht Schulden an sich, sondern hohe Zinsen, hohe Abschreibungen und geringe zukünftige (öffentliche) Einnahmen. Diese drei sind nun aber typische Charakteristika von PPPs und allen Formen von Privatinvestitionen in Infrastrukturen der Daseinsvorsorge. Das hat auch mit dem Charakter von Daseinsvorsorge an sich zu tun. Angefangen von Adam Smith über Friedrich Hayek bis Milton Friedman erkennen alle Neoliberalen an, dass es Bereiche öffentlicher Aufgaben und öffentlicher Daseinsvorsorge gibt, die der Markt niemals erfassen und regeln wird, die aber gleichwohl für das Funktionieren von Handel und Gesellschaft unabdingbar sind. Bei Hayek liest sich das so: „Sie [die wünschenswerten Dienstleistungen, die von wettbewerblichen Unternehmen nicht bereit gestellt werden] schließen auch diejenigen Betätigungen ein, die Adam Smith beschrieben hat als >>öffentlichen Anstalten und Unternehmungen […] die, so vorteilhaft sie für ein ganzes Volk sein mögen, doch niemals einem einzelnen oder einer kleinen Zahl von Personen die Kosten ersetzen.<<„(Hayek 1991)[4]. Wenn sich Daseinsvorsorge also nicht rechnet – wieso sollten Private dann in sie investieren? Doch nur deswegen, weil nicht sie, sondern die Bürgerinnen und Bürger die Rechnung bezahlen. Die Privaten verdienen bei Infrastrukturinvestitionen nicht durch Innovationen, durch Effizienz oder besonderen Risikoeinsatz. Sie schöpfen einfach ab, was eigentlich der Daseinsvorsorge und ihrem Ausbau und Erhalt zugedacht war. Das ist für die große Mehrheit schädlich. Aber es kann verhindert werden.

[1] Stand: Oktober 2012, Daten bereitgestellt von Dexter Whitfield, Director, European Services Strategy Unit, and Adjunct Associate Professor, Australian Institute for Social Research, University of Adelaide

[2] NDR: Todesfalle Autobahnbaustelle – NDR Markt vom 09.11.2009 20:15 Uhr

[3] VIFG: Newsletter September 2012

[4] Zitatzusammenstellung aus: Petra Dobner, Wasserpolitik – Zur politischen Theorie, Praxis und Kritik globaler Governance, Suhrkamp, 2010www.suhrkamp.de/buecher/wasserpolitik-petra_dobner_29558.html

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