von Uli Scholz
Der Schulbau und die Schulsanierung hätten in Berlin „alles andere aus dem Haushalt gedrückt“, würde man die notwendigen Ausgaben aus öffentlichen Mitteln bestreiten wollen, sagte Berlins Bildungsstaatssekretär Mark Rackles (SPD) im Februar vor Gewerkschaftern. Bis 2024 fehlen allein aufgrund steigender Schülerzahlen 60 bis 80 neue Schulen, was bei der Durchschnittsfrist von acht Jahren zwischen Planung und Übergabe eine dringliche
Notlage ist. Um ein zwei- bis dreimal größeres Finanzierungsvolumen geht es bei der Sanierung. Die dafür vorgesehenen Landesmittel sind in den beiden vergangenen Jahren nur zu sieben bzw. zu 15 Prozent ausgegeben worden, allein schon die Bestandaufnahme der Schäden hatte wegen Personalmangels mehrere Jahre gedauert. In Berlin verrichten statt einer Viertelmillion (1992) nun nur noch 110.000 Beamte und Angestellte die Aufgaben des öffentlichen Dienstes. Für die bauliche Unterhaltung der Verkehrsinfrastruktur und der öffentlichen Gebäude sind im Wesentlichen die 12 Bezirke zuständig, denen allerdings die fürs Personal zuständigen Landesregierungen die Stellen weggekürzt haben.
Die Parteien des im vergangenen Herbst gewählten Senats hatten vor der Wahl Vorschläge zum Bau und zur Sanierung von Schulen gemacht. SPD, Bündnisgrüne und ebenso die Linkspartei wollen dabei mehr privates Kapital als Investitionen in Schulen leiten. Die Linkspolitiker Harald Wolf (2002 bis 2011 Senator in Berlin) und Steffen Zillich (Aufsichtsratsmitglied beim Berliner Liegenschaftsfonds) schlugen im Juni 2016 eine „Hebelung“ öffentlicher Ausgaben vor und spielten damit auf die in der Privatökonomie übliche Steigerung der Eigenkapitalrendite durch zinsgünstige Verschuldung („Hebelung“)
an. Gemeint ist aber etwas ganz anderes, nämlich die Übertragung von Immobilien wie Schulen und Kitas in landeseigene Gesellschaften. Diese würden Zinskosten und Tilgung der Bau- und Sanierungskredite dadurch bestreiten, dass sie die Immobilien an den Senat zurückvermieten. Das wollen die Linkspolitiker mit einer Vorauszahlung an diese Gesellschaften verbinden. Die „Hebelung“ bestünde darin, dass die Summe der eingeworbenen Kredite die des anfänglichen Geldgeschenks im Laufe der Jahre um ein Mehrfaches übertreffen würde. So steht es denn auch – verklausuliert – im Koalitionsvertrag:
Schulbau und Sanierung sollen durch privatrechtliche Kredite finanziert werden, deren Kapital im Vergleich zu Staatsanleihen erheblich höher verzinst werden würde. AlsBegründung dient die Versicherung, so die Schuldenbremse umgehen zu können, da die Kosten als Mietzahlungen des Senats an eine oder mehrere Infrastrukturgesellschaften wie in einem Schattenhaushalt verschwinden würden. Davon unabhängig wird die Bundesregierung aufgrund der diesjährigen Grundgesetzänderung, ergänzt durch 13 weitere Gesetzesänderungen, den Kommunen ab 2017 Steuergeld zur Verfügung stellen, mit dem bei der Schulsanierung auch solche Projekte gefördert werden können, bei denen sich der Staat „über den Lebenszyklus des Vorhabens eines Privaten im Rahmen einer vertraglichen Zusammenarbeit bedient“ und für Investitionen eine „Vorabfinanzierung“ zahlt 1 . Mit diesen Umschreibungen für PPP bzw. ÖPP (public-private-partnership / öffentlich-private Partnerschaft) vermeiden CDU/CSU und SPD diesen anstößigen Begriff, weil praktisch alle deutschen Rechnungshöfe bislang nachgewiesen haben, dass PPP rentabel für Konzerne, aber ruinös für die staatliche Seite ist. Dabei werden über Jahrzehnte laufende Bau- und Unterhaltungsverträge mit Konzernen abgeschlossen, die aus der Differenz zwischen den zu Anfang festgelegten Preisen und den später durch Produktivkraftfortschritt und Tariffluchtsinkenden Kosten Extraprofite erzielen. „Erhebliche finanzielle Mehrbelastung“ (Sachsen- Anhalt) und „stark gestiegene(n) Kosten“ (Landkreis Offenbach) beklagen die Rechnungshöfe. Dazu kommen Probleme, wenn die Privaten ihre vertraglichen Leistungen unzureichend erbringen. So liegen derzeit Streitigkeiten um Millionensummen zwischen dem österreichischen Baukonzern Strabag und der Stadt Mühlheim vor Gericht, die bis 2012 drei Schulen in einem PPP-Modell sanieren ließ 2 .
Das Grundgesetzänderungspaket sieht außerdem Kooperationen des Bundes mit kommunalen und Länderinfrastrukturgesellschaften vor. Das Gesetzgebungsverfahren war von einer „beispiellosen Intransparenz“ geprägt (Laura Valentukeviciute von „Gemeingut in Bürgerinnenhand“) und die Mainstreammedien fixierten sich auf die Infrastrukturgesellschaft Verkehr. Dabei ist die Verzahnung der Bundesgesetze mit den kommunal verantworteten
Schulbauten bereits im Berliner Koalitionsvertrag angelegt, der zwar PPP ablehnt, aber auf „alternative Finanzierungsmöglichkeiten“ beim Bau und der Sanierung von Schulen pocht, also auf einen Schattenhaushalt mit privater Finanzierung. Das Argument, auf andere Art könnten in der Bundeshauptstadt überhaupt keine Schulen mehr gebaut werden, trug Regina Kittler als bildungspolitische Sprecherin der Berliner Linkspartei im Dezember 2016 auch den Landesdelegierten der Bildungsgewerkschaft GEW vor. Die GEW Berlin lehnte die Übertragung der Schulimmobilien in Infrastrukturgesellschaften trotzdem ab, weil so wesentliche Entscheidungen Teil des Geschäftsgeheimnisses würden und damit politisch und zivilgesellschaftlich kaum beeinflussbar wären. Die Gewerkschafter bewerten die Pläne als Einstieg in die Privatisierung der Schulen. Es erscheint ihnen wenig sinnvoll, die Diskussion auf die „Schuldenbremse“ zu beschränken. Die Vorschriften des Europäischen Fiskalpaktes gelten natürlich nicht nur in Südeuropa. Sie besagen, dass auch die in Berlin geplanten Infrastrukturgesellschaften mehr als die Hälfte ihres Umsatzes mit privaten Geschäftspartnern zu erzielen und außerdem über weitgehende unternehmerische Entscheidungsfreiheit zu verfügen hätten, damit ihre Kreditaufnahme nicht als Teil des Staatshaushalts bewertet wird. Mit explizitem Bezug auf Haushaltstricks bei der Berliner Verkehrsgesellschaft hat das zuständige Statistikamt der EU diese Vorschriften 2016 extra noch einmal bekräftigt. Versprechen von Transparenz und demokratischer Kontrolle seitens der Berliner Koalitionsparteien sind allesamt unglaubwürdig, weil der Europäische Fiskalpakt gerade diese Kriterien für nichtstaatliche Unternehmen ausschließt.
Erfahrungen mit einer landeseigenen Infrastrukturgesellschaft gibt es beim „Sondervermögen Schulbau Hamburg“, das seit 2010 die Hamburger Schulen baut, saniert, unterhält und an den Senat zurückvermietet. Da diese Rückvermietung nach einer massiven Überbewertung der Schulimmobilien seit 2012 „objektscharf“ geschieht, sind viele Schulen gemäß den Vorgaben des damals eingeführten „Musterflächenprogramms“ gezwungen, einen Überhang rechnerisch ungenutzter Räume abzubauen. Nach Berechnungen der Hamburger GEW sind bis 2016 schon 300.000 Quadratmeter aus der schulischen Nutzung herausgefallen und wurden – zumindest in profitablen Lagen – zum Wohnungsbau genutzt. Im Ergebnis ist auf der einen Seite zwar die Schulbaudauer verkürzt, auf der anderen Seite aber ein starker Privatisierungsdruck auf die Schulen erzeugt worden.
Für derartige öffentlich-öffentliche Partnerschaften (ÖÖP), als PPP-s kleine Schwester, werben auch Birgit Keller, Benjamin-Immanuel Hoff und Alexander Fischer, Minister in Thüringen bzw. Staatssekretär in Berlin. 3 Sie sehen ÖÖP „als Hebel zur Mobilisierung zusätzlicher Finanzmittel am Kreditmarkt“, wollen in Auswertung der Hamburger Erfahrungen ihre „neokeynesianische Strategie“ aber nicht mit dem Versprechen verbinden, öffentlicheAusgaben billiger zu erledigen. Im Unterschied zu Hamburg hätte sich eine Infrastrukturgesellschaft auf den Bau und die Sanierung von Schulgebäuden zu beschränken und würde nicht auch noch an der Unterhaltung verdienen. Diese weniger militante Strategie widerspricht aber den Absichten der Berliner Senatsparteien, die landeseigene Unternehmen laut Koalitionsvertrag betriebswirtschaftlich „an vergleichbaren Unternehmen messen“ wollen, also Privatunternehmen. Der bündnisgrüne Koalitionspartner hat angekündigt, die Betriebskosten der Berliner Schulen analog zu Hamburg „spitz“ abrechnen zu wollen. Die widersprüchlichen Absichten werden nun hinter verschlossenen Türen verhandelt, man plane „Berliner Strukturen, um das Ganze finanzieren zu können, im Rahmen der Schuldenbremse“, so die Bildungssenatorin Sandra Scheeres (SPD) im Februar 2017.
Wie eine fortschrittliche Investitionspolitik durchzusetzen wäre, bleibt in der Argumentation von Keller, Hoff und Fischer auch deswegen offen, weil sie ihre „Erkenntnis“ nicht begründen, „dass der über Jahre aufgebaute milliardenschwere Investitionsstau an den Berliner Schulen nicht mittels einer konventionellen Haushaltsfinanzierung abgebaut werden kann“ 4 . So bleibt unerklärlich, dass aktuell ein jährlicher Milliardenüberschuss im Berliner Landeshaushalt zum Neubau von elf Schulen in alleiniger Staatsregie genutzt werden soll, wie im Januar vorgestellte Senatspläne besagen. Es geht also auch, ohne das Finanzkapital zwischenzuschalten. Die Bewertung der Linkspolitiker, ÖÖP sei als Alternative zu PPP das kleinste Übel, ist einerseits nicht nachvollziehbar, fügt sich andererseits aber argumentativ in die Planungen auf Bundes- und Landesebene ein. Bei denen geht es auch darum, im Rahmen einer in Stein gemeißelten Ablehnung konventioneller Haushaltspolitik auch linke Kritiker in die staatsmonopolistische Rechtsetzung („Sachzwang“) mit einzubeziehen.
Die Argumente der Gewerkschaften sind bisher nicht durchgedrungen, obwohl sie die Wirtschaftlichkeit ihrer Alternativen – mehr Personal, mehr staatliche Investitionen – in den vergangenen Jahren durch Berechnungen belegt haben. Mehreren Studien zufolge sind öffentliche Investitionen im Vergleich zu privaten mit einem wesentlich höheren Multiplikatoreffekt verbunden, sodass jeder Euro, den der Staat investiert, zu einem Wachstum des Volkseinkommens um 1,30 € bis 1,80 € führt 5 . Im Zusammenhang mit der Missachtung dieser makroökonomischen Erkenntnisse steht die Stagnation der Baubranche. Hier erzeugen bundesweit 300.000 sozialversicherungspflichtig Arbeitende weniger denselben Umsatz wie im Jahr 2000. Mehr als ein Drittel der Stellen sind entfallen. Da in der von Kleinbetrieben geprägten Branche kaum Produktivitätsentwicklung stattgefunden hat, lässt der Stellenabbau auf verschärfte Ausbeutung schließen, v.a. auf eine massenhafte Tarifflucht, die ein radikaler Ausstieg des Staats aus der Sanierung und dem Bau neuer Schulen mit ermöglicht hat. Statt 45 Prozent (1995) gaben Länder und Kommunen 2015 nur noch 20 Prozent ihrer baulichen Investitionen für die Schulen aus. Die Zahl der Lehrlinge am Bau deckt seit 2014 angesichts wenig attraktiver Arbeitsbedingungen nicht mehr den ohnehin verringerten Bedarf, demgegenüber übertraf die Zahl der ausländischen Bauarbeiter 2015 erstmals seit 2003 wieder die 100.000. Im Ergebnis fehlt nicht nur für die staatliche Planung, sondern auch die Durchführung der unabweisbaren Investitionen das nötige Personal, und zwar mit großen regionalen Unterschieden und vor allem dort, wo die Schulgebäude ohnehin schon in beklagenswertestem Zustand sind, wie eine Studie der staatlichen Förderbank KfW belegt. 6 Betroffen sind vor allem Armutsregionen, zu denen große Teile Berlins zählen. Hier konkurrieren die Bezirksverwaltungen miteinander nicht nur um Absolventen der (bau-) ökonomischen Studiengänge der Universitäten, sondern sogar um Firmen, die bereit sind, ihre Bau- und Sanierungsaufträge überhaupt noch entgegenzunehmen. Aus einem Bereich beschränkter Monopolprofite, dem (noch) durchdemokratische Teilhabe geprägten öffentlichen Bauen, hat sich privates Kapital wie ein „scheues Reh“ weitgehend zurückgezogen.
Die absurde Dysfunktionalität des öffentlichen Bauens – v.a. im Schulbereich – ist allerdings mit dem Potential verbunden, die andauernd krisenhafte Entwicklung des Finanzkapitals ein wenig abzuschwächen, und fügt sich daher nahtlos in die allgemeine Krise des Kapitalismus ein. Der Begriff „Akkumulation durch Enteignung“ 7 hat hier hohen Erklärungswert, da die stattfindende Auszehrung der Infrastruktur letztlich zum totalen Wertverlust der
Schulimmobilien führt, was bei einer Abschreibungsdauer von 60 Jahren für massiv gebaute Schulen (30 Jahre im Leichtbau) 8 vielerorts bereits eingetreten sein mag. Die dieser Enteignung folgende private Kapitalakkumulation bedarf nun neuer Formen der Zusammenarbeit von Staat und Finanzkapital, eben der Infrastrukturgesellschaften bei Bund, Ländern und Kommunen. Die privatisierungskritische SPD-Politikerin Gerlinde Schermer in der Jungen Welt: „Die Bauämter in den Kommunen sind durch die Sparen-bis-es-quietscht- Politik völlig ausgedünnt. Demnächst stellt man ihnen Geld in Aussicht, das aber möglichst rasch abgerufen werden muss. Weil die Kompetenzen fehlen, behilft man sich mit den Privaten, gründet privatisierbare Schulbau-GmbHs.“ 9 Mit jährlich weniger als 50 Millionen Euro ist der Berliner Anteil an den Sanierungsmitteln des Bundes ohnehin nur als Hebel für den Einstieg des Privatkapitals geeignet, da der jährliche Mindestbedarf mehr als fünfzehnmal größer ist.
Im umrissenen Gesamtzusammenhang – die fehlende Eignung der alten „Flurschulen“ für moderne Pädagogik blieb als bereits eingetretener moralischer Verschleiß unberücksichtigt– sollten die von den DGB-Gewerkschaften vertretenen Alternativen nun endlich durchgesetzt werden: Abschaffung der Steuerprivilegien für sehr hohe Vermögen und Einkommen, einheitliche Besteuerung sämtlicher Einkommensarten, Ausnahme öffentlicher Infrastrukturinvestitionen von der „Schuldenbremse“ und Stärkung der „personellen und institutionellen Kapazitäten der Kommunen“ sowie des regionalen Handwerks 10 .
aus: „Marxistische Blätter“, Ausgabe 3_2017
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1 Kommunalinvestitionsförderungsgesetz § 13, Entwurfsfassung
2 http://www.waz.de/staedte/muelheim/stadt-muelheim-hat-massive-probleme-mit-oepp-partner-strabag-id209611877.html
3 Rosa-Luxemburg-Stiftung 2016: „Zukunftsinvestitionen – Plädoyer für eine aktive Infrastrukturpolitik und nachhaltige Finanzwirtschaft“
4 ebd., S. 16
5 Gustav Horn, Sebastian Gechert, Katja Rietzler, Kai Daniel Schmid: Streitfall Fiskalpolitik – eine empirische Auswertung zur Höhe des Multiplikators, IMK Report Nr. 92, April 2014
6 „Am Beispiel des Indikators der Kinder unter 15 Jahren in Bedarfsgemeinschaften nach SGB II wird deutlich, dass die Investitionen in Schulen tendenziell dort höher ausfallen, wo der Anteil besonders förderbedürftiger Kinder kleiner ausfällt, während in Bundesländern mit einem hohen Anteil an „Hartz-IV-Familien“ dienInvestitionen in die Bildungseinrichtungen eher niedrig sind“ in: „Kommunaler Investitionsrückstand bei Schulgebäuden erschwert Bildungserfolge“, KfW Research 24.09.2016
7 Gretchen Binus, Beate Landefeld, Andreas Wehr 2014: „Staatsmonopolistischer Kapitalismus“, S.21
8 Anlage 10 zu § 116 KF-VO
9 Junge Welt, 14.03.2017
10 Expertenkommission „Stärkung von Investitionen in Deutschland“ 2015: Minderheitsvotum von DGB-Gewerkschaften S. 13 ff